PLENO
JURISDICCIONAL
00053-2004-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL
DEL
TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD
La Defensoría del Pueblo
(demandante) c. Municipalidad Distrital de Miraflores
(demandada)
Síntesis
Demanda
de Inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra las
Ordenanzas N.° 142 y 143° (2004); N.° 116 (2003); N.° 100 (2002); N.° 86 (2001);
N.° 70-2000-MM (2000); N.°
57-99-MM(1999); N.° 48-98-MM(1998) y N.° 33-97-MM(1997).
Magistrados
firmantes:
ALVA
ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
GONZALES
OJEDA
GARCÍA
TOMA
VERGARA
GOTELLI
LANDA ARROYO
SUMARIO
II.
DATOS
GENERALES
III.
NORMAS DEMANDADAS POR VICIOS
DE CONSTITUCIONALIDAD
IV.
DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE
LAS PARTES
V.
CARÁCTER VINCULANTE DE LA
STC N.° 0041-2004-AI/TC (ARBITRIOS - MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO DE SURCO)
§ 1. La obligación y
responsabilidad de ejecutar la sentencia constitucional en sus propios
términos.
VI.
MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE
RELEVANTES
VII.
FUNDAMENTO DE
CONSTITUCIONALIDAD FORMAL
A. EL MARCO CONSTITUCIONAL DE
LA POTESTAD TRIBUTARIA DE LOS GOBIERNOS LOCALES
§ 1. Potestad tributaria
municipal ejercida según configuración legal por mandato
constitucional.
§ 2. Límites constitucionales para la regulación de
la potestad tributaria municipal.
B. EL BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD COMO PARÁMETRO DE CONTROL DE LA PRODUCCIÓN NORMATIVA
MUNICIPAL
§ 1. Declaratoria de
inconstitucionalidad de normas derogadas que aún no agotan sus efectos en el
tiempo.
§ 2. El requisito de la
ratificación como elemento esencial para la producción normativa de ordenanzas
distritales sobre arbitrios y el plazo para su validez.
§ 3. El contenido de la garantía
constitucional de la autonomía local.
§
4. Sustento
de la ratificación como requisito para la producción normativa municipal.
¿Afecta el contenido mínimo de la autonomía local constitucionalmente
garantizado?
§
8. La
reserva de ley en materia de tributación municipal.
§ 9. Posición del Tribunal
Constitucional y reglas de observancia obligatoria.
VIII.
FUNDAMENTO DE
CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL
A. LA APRECIACIÓN DE
RAZONABILIDAD PARA ESTABLECER LOS CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN DEL COSTO GLOBAL POR
ARBITRIOS
§ 1. Cada tipo de servicio
presenta una fórmula distributiva propia.
§ 2. Parámetros mínimos de
validez constitucional que permiten acercarse a opciones de distribución ideal.
§ 3. Parámetros mínimos de
validez constitucional para los arbitrios de limpieza pública, mantenimiento de
parques y jardines, y seguridad ciudadana.
§ 4. Distinción de dos momentos
en la cuantificación de arbitrios.
§ 5. Importancia de la
ratificación y del informe técnico en la determinación del costo global.
B. LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA EN
MATERIA TRIBUTARIA: EL CASO DE LAS TASAS MUNICIPALES
§
1. Contenido constitucional del
principio de capacidad contributiva.
§ 2. El principio de
capacidad
contributiva en otras especies tributarias distintas al impuesto.
§ 3. Problemas de aplicación de
la capacidad contributiva en
el caso de
tasas
municipales.
§ 4. Posición del Tribunal
Constitucional y reglas de observancia obligatoria.
C. IMPRECISIONES EN LA
DEFINICIÓN LEGAL DEL ARBITRIO
§
1. El
arbitrio y la confluencia de intereses: beneficio particular y
beneficio
colectivo.
§
2. La participación ciudadana en
la determinación del costo global de arbitrios y supervisión de su
recaudación como ejercicio de un derecho constitucional.
D. LA EXIGENCIA DE NO
CONFISCATORIEDAD EN EL CASO DE LOS ARBITRIOS
§ 1. ¿Cómo se constata la
confiscatoriedad en el caso de arbitrios municipales?
§ 2. Posición del Tribunal
Constitucional y reglas de observancia obligatoria.
IX.
ANÁLISIS DE LAS ORDENANZAS
CUESTIONADAS
A.
INCONSTITUCIONALIDAD POR LA
FORMA. CONSTATACIÓN DEL REQUISITO DE RATIFICACIÓN COMO ELEMENTO ESENCIAL DE
VALIDEZ DE UNA ORDENANZA DISTRITAL SOBRE ARBITRIOS, EN EL CASO DE LA
MUNICIPALIDAD DE MIRAFLORES
B. ANÁLISIS DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE ORDENANZAS RATIFICADAS DENTRO DEL
PLAZO
X.
EFECTOS EN EL TIEMPO DE LA
DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD
XI.
EL PRECEDENTE VINCULANTE
PARA EL RESTO DE MUNICIPIOS
XII.
FALLO
EXP.
N.°053-2004-PI/TC
En Lima, a los 16 días del
mes de mayo de 2005, el Tribunal Constitucional en sesion de Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente;
Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara
Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del
Pueblo
contra las Ordenanzas que regularon el régimen de arbitrios de la
Municipalidad de Miraflores en el periodo 1997 a 2004.
Tipo de proceso
: Proceso de Inconstitucionalidad.
Demandante
: Defensoría del Pueblo.
Norma
sometida a control
: Ordenanzas Distritales N.os 142 y 143 (2004); 116 (2003);
100 (2002); 86 (2001); 70-2000-MM (2000); 57-99-MM(1999); N.° 48-98-MM (1998), y
33-97-MM (1997).
Bienes
demandados
: Los principios de legalidad (ratificación dentro del plazo), no
confiscatoriedad y capacidad contributiva, establecidos en el artículo N.° 74°
de la Constitución.
El principio de no retroactividad de la ley, previsto en el artículo 103°
de la Constitución.
Petitorio
: Se
declare la inconstitucionalidad de las Ordenanzas Distritales N.os
142 y 143 (2004); 116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 70-2000-MM (2000); 57-99-MM (1999), 48-98-MM (1998), y
33-97-MM (1997).
Se
declare como inválidos los efectos jurídicos generados sobre la base de las
ordenanzas cuestionadas (sic).
Ordenanzas Distritales
N.os 142 y 143° (2004); 116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 70-2000-MM
(2000); 57-99-MM (1999); 48-98-MM (1998), y 33-97-MM (1997), que establecen y
regulan el cobro de arbitrios por limpieza pública; parques y jardines; y
serenazgo.
A)
Demanda
a.
Sobre
la inconstitucionalidad de las Ordenanzas N.os 142° y
143°
La
demandante plantea demanda de inconstitucionalidad contra diversas Ordenanzas
que regulan el régimen de arbitrios municipales de la Municipalidad de
Miraflores, por considerar que dichas normas desde su origen contienen vicios de
inconstitucionalidad, por vulnerar los principios de legalidad, no
confiscatoriedad y capacidad contributiva, recogidos por el artículo 74° de la
Constitución.
Respecto al principio de
legalidad, refiere que implica que no sólo se debe resguardar el instrumento que
crea el tributo, sea una ley o norma con rango de ley –ordenanza municipal en el
caso de gobiernos locales–, sino, además, que se cumplan las formalidades
preestablecidas por el ordenamiento jurídico para su vigencia, esto es, la Ley
de Tributación Municipal y la Ley Orgánica de Municipalidades; y que sólo así
podría afirmarse que la ordenanza ha sido válidamente emitida.
Sobre la base de ello
sostiene que las Ordenanzas N.° 142 (aprueba el marco legal del régimen
tributario del distrito) y N.° 143 (aprueban los importes de arbitrios),
vulneran el principio de legalidad tributaria, dado que ninguna de ellas ha
cumplido con el requisito de la ratificación aprobado por Acuerdo de Concejo
Municipal antes del 30 de abril del ejercicio 2004, conforme lo establece el
artículo 69°, ordinal A) de la Ley de Tributación Municipal, Decreto Legislativo
N.° 776.
Alega que el plazo del 30 de
abril debe regir no sólo para la publicación de las ordenanzas distritales, sino
también para su ratificación, puesto que en la medida que el Acuerdo de Concejo
ratificatorio genera efectos hacia delante, no sería razonable interpretar que
la norma tributaria –Decreto Legislativo N.° 776- haya pretendido una aplicación
retroactiva de la norma ratificatoria para validar los efectos desplegados por
la ordenanza distrital (publicada antes del 30 de abril) después del 30 de abril
y hasta que se publicó esta.
De otro lado, sostiene que
las referidas Ordenanzas han violado el principio de no retroactividad de la
ley, previsto en el artículo 103° de la Constitución, agregando que la norma
ratificada y publicada sólo genera efectos jurídicos hacia delante y no como lo
entienden los gobiernos locales, para quienes, sea cual sea la fecha de
publicación y ratificación, procede la aplicación retroactiva de la norma al 1
de enero del ejercicio fiscal y para todo el ejercicio fiscal en curso, aun
cuando la norma no haya sido válidamente emitida.
Por ello, solicita que el
Tribunal se pronuncie sobre: a) la aplicación temporal de ordenanzas tributarias
distritales, ratificadas oportunamente por el Concejo Municipal; b) la validez
de los efectos jurídicos de estas ordenanzas cuando la ratificación y
publicación se produce luego del 30 de abril; c) el momento originario en que se
hace exigible al contribuyente el pago por concepto de
arbitrios.
Asimismo, aduce que la
prepublicación de la ordenanza distrital a que se refiere el artículo 60° de la
Ley de Tributación Municipal, –antes de la modificación del Decreto Legislativo
952– debe ser exigida también a las ordenanzas.
Finalmente, tomando en
cuenta los mismos criterios utilizados por el INDECOPI a través de los
“lineamientos de la comisión de acceso al mercado sobre arbitrios municipales”,
alega que los importes cobrados por la Municipalidad de Miraflores son
confiscatorios ya que no se sustentan en la verificación del hecho imponible, ni
en criterios admisibles de determinación del costo efectivo del servicio (como
el valor del predio, para el caso del arbitrio de limpieza pública; o el uso del
inmueble, para el caso del arbitrio de parques y
jardines).
b.
Sobre
la inconstitucionalidad de las Ordenanzas N.os 033-97-MM, 48-98-MM,
57-99-MM, 70-2000-MM, 86, 100 y 116, emitidas por la Municipalidad de
Miraflores, aplicables a los ejercicios fiscales de 1997, 1998, 1999, 2000,
2001, 2002 y 2003.
En estos casos se pretende
una declaración que sancione como inválidos los efectos subsistentes de las
referidas ordenanzas, es decir, que se determine la prohibición de la eficacia
ultractiva de estos dispositivos.
Respecto al requisito de
ratificación, la Defensoría del Pueblo indica que las Ordenanzas N.° 33-97-MM
(pub. 08.03.97), N.° 048-98-MM (pub. 20.02.98), N.° 100 (pub 06.02.02) y N.° 116
(pub 26.01.03) no cumplen con el requisito de la ratificación oportuna que debe
efectuar la Municipalidad Metropolitana de Lima, conforme lo establece el
artículo 69°, inciso A del Decreto Legislativo N.° 776.
Alega que para el cobro de
arbitrios se ha establecido un modelo confiscatorio de recaudación en razón a la fecha
establecida para el pago del tributo municipal.
B). Contestación de la
demanda
En
primer lugar, la Municipalidad de Miraflores afirma que las Ordenanzas dictadas
han cumplido con regular cada uno de los elementos constitutivos del tributo,
por lo que no se ha vulnerado el principio de legalidad
tributaria.
Precisa
que ni la Ley Orgánica de Municipalidades, ni el Decreto Legislativo N.° 776,
señalan el plazo en que debe producirse la ratificación de la Municipalidad
Provincial y su respectiva publicación. De allí que durante mucho tiempo se haya
venido interpretando que el plazo límite del 30 de abril, mencionado en la Ley
de Tributación Municipal, se refería únicamente a la publicación de la ordenanza
distrital.
Por
ello, añade que recién con la interpretación del Tribunal Constitucional
efectuada en la STC N.° 0041-2004-AI/TC, se considera que el plazo del 30 de
abril también se refiere a la ratificación y a su publicación; y que antes de
ello imperaba un vacío legal que propiciaba incertidumbre jurídica, favorecida
por las deficiencias legales.
Aduce que sería irrazonable
que se la sancione con la declaración de inconstitucionalidad o nulidad de los
efectos jurídicos subsistentes de estas ordenanzas, dado que no tenía
responsabilidad en las deficiencias e incertidumbres derivadas de la legislación sobre tributación
municipal de tasas por servicios públicos.
Aun así, advierte que las
Ordenanzas N.os 57-99-MM, 70-2000-MM y 86-2001-MM, fueron debidamente
ratificadas por la Municipalidad de Lima y publicadas antes del 30 de abril del
respectivo ejercicio fiscal, lo que las hace incuestionables en su aprobación,
aplicación y vigencia, por ajustarse a lo señalado por el Tribunal
Constitucional en la STC N.° 041-2004-AI/TC.
Respecto a las Ordenanzas
N.os 33-1997, 48-1998, 100-2002, 116-2003, 142-2004 y 143-2004,
refiere que fueron publicadas con anticipación por la Municipalidad de
Miraflores, pero que no fueron ratificadas antes del 30 de abril dado que el
Concejo de Lima no lo hizo en ese lapso. Agrega que el Tribunal Constitucional
deberá tomar en cuenta que la Municipalidad de Miraflores no estaba en la
capacidad jurídica de controlar o exigir que sus ordenanzas sobre arbitrios sean
ratificadas dentro del plazo señalado.
Precisa que si bien las
Ordenanzas N.os 48-98 y 116-2003, referidas a los ejercicios fiscales
1998 y 2003, no fueron ratificadas antes del 30 de abril, las mismas no pueden
ser cuestionadas dado que, en rigor, no introdujeron mayores cambios. Así, la
Ordenanza N.° 048-98 estableció que el monto por arbitrios para 1998 tomará como
base la tasa cobrada en el año
anterior, reajustada con la aplicación del Índice de Precios al consumidor al 31
de diciembre de 1997.
Añade
que la Ordenanza N.° 116-2003 también utilizó dicha fórmula, tomando como base
los montos de las tasas cobradas en el año anterior reajustadas con el Índice de
Precios al Consumidor del año 2002.
Respecto al requisito de la
prepublicación, se adhiere a lo señalado por el Tribunal Constitucional, en
cuanto a que éste no constituye un requisito esencial de validez.
Sobre los criterios para la
distribución del importe de los arbitrios, sostiene que no concuerdan con la
alegación de la Defensoría del Pueblo por lo siguiente:
Primero, porque el supuesto
modelo confiscatorio de recaudación ya habría sido desestimado por el propio
Tribunal Constitucional en el fundamento 67 de la STC N.°
0041-2004-AI/TC.
Segundo, por cuanto el uso
del criterio Valor de Predio no fue el principal sino el complementario a otros
utilizados por la Municipalidad de Miraflores.
De otro lado, señala que el
Tribunal Constitucional deberá modular los efectos de esta sentencia en el
tiempo, considerando que resultaría excesivo para la seguridad jurídica si se
declara la inconstitucionalidad de algunas ordenanzas con efectos retroactivos;
sobre todo porque la legislación sobre tributación municipal y arbitrios
entonces vigente no establecía un plazo legal explícito para la ratificación y
publicación de las ordenanzas cuestionadas y, en ese sentido, la interpretación
establecida por el Tribunal debe utilizarse hacia el futuro y no acarrear la
nulidad y aplicación retroactiva respecto a Ordenanzas que fueron oportunamente
aprobadas, publicadas y remitidas para su ratificación, dejándose a salvo los
efectos y relaciones producidas durante su vigencia.
Finalmente, invoca que el
Tribunal tome presente la necesaria continuidad de los servicios; y, en ese
sentido, aun en el supuesto que se declare la inconstitucionalidad de alguna
Ordenanza por el retardo de la ratificación, precise que esta decisión no
prohíbe ni impide la continuidad o inicio de procedimiento de cobranza por los
arbitrios impagos, siempre que el monto exigido se establezca ya no en función
de las Ordenanzas declaradas inconstitucionales, sino aplicando lo estipulado en
el artículo 69° inciso B de la Ley de Tributación Municipal. Es decir,
recalculando la deuda en cada caso particular y
fijando
el
monto de
acuerdo a lo establecido en la ordenanza válida del año anterior, actualizada
según el Índice de Precios al Consumidor.
Las
sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una norma legal tienen
efectos de: a) fuerza de ley; b) cosa juzgada; y c) aplicación vinculante a los
poderes públicos. Así lo ha dispuesto el Código Procesal Constitucional mediante
sus artículos 81º y 82º, estableciendo que la sentencia que declara fundado el
proceso de inconstitucionalidad tiene alcance general y calidad de cosa juzgada,
por lo que vincula a todos los poderes públicos, produciendo efectos desde el
día siguiente de su publicación. La materia tributaria, sin embargo, está
exceptuada de esta regla ex nunc, en
cuyo caso, este Colegiado puede modular los alcances de su fallo en el
tiempo.
De igual manera, en concordancia con el artículo VII del Titulo Preliminar del citado texto, las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo.
Mediante
la STC N.° 0041-2004-AI/TC este Tribunal se pronunció en un proceso de
Inconstitucionalidad sobre diversos temas relacionados con el ejercicio de la
potestad tributaria municipal en la creación y determinación de arbitrios,
sentando –por la propia naturaleza del proceso- jurisprudencia vinculante no
sólo respecto al fallo, sino a la totalidad de su contenido.
Y
es que, a diferencia de los procesos constitucionales de la libertad, cuyos
efectos vinculan únicamente a las partes –salvo se establezca el precedente
vinculante a que hace referencia el artículo VII del Titulo Preliminar del
Código Procesal Constitucional–, la sentencia con calidad de cosa juzgada en un
proceso de inconstitucionalidad resulta de incuestionable cumplimiento para
todos los aplicadores públicos y privados de las normas jurídicas, en la
integridad de sus términos.
En
esta lógica, los términos de la STC N.° 0041-2004-AI/TC, al ser cosa juzgada y
tener fuerza de ley, deben ser aplicados en el proceso que hoy se resuelve y, por conexión, a aquellos otros casos
similares que, sin ser parte del presente proceso de Inconstitucionalidad,
presenten ordenanzas sobre arbitrios con la misma problemática.
§
1.
La obligación y
responsabilidad de ejecutar la
sentencia constitucional en
sus
propios
términos
La
calidad de cosa juzgada de una sentencia del Tribunal Constitucional no sólo
impide que su fallo sea contradicho en sede administrativa o judicial, sino que
prohíbe, además, que sus términos sean tergiversados o interpretados
maliciosamente, bajo sanción de los funcionarios encargados de cumplir o
ejecutar la sentencia en sus propios términos.
En
efecto, la función esencial de la jurisdicción constitucional es garantizar «la
primacía de la Constitución» y asegurar, en todo momento, el correcto
funcionamiento del sistema de producción normativa. Desde esa perspectiva, la
STC N.° 0041-2004-AI/TC no sólo se pronunció sobre la constitucionalidad de las
ordenanzas impugnadas, en base a la eficacia normativa de la Constitución y las
normas derivadas del bloque de constitucionalidad, sino que en tal labor,
adicionalmente tomó en cuenta consideraciones de índole social y económico que
ningún Tribunal Constitucional puede soslayar.
De
este modo, para lograr resultados más valiosos para la sociedad, buscó la
concordancia práctica entre la autonomía municipal en el ejercicio de la
potestad tributaria y el respeto a las garantías de los vecinos contribuyentes
en el marco de los principios de reserva de ley, igualdad, seguridad jurídica y
transparencia.
Siendo
este el fin perseguido con lo resuelto en la STC N.° 0041-2004-AI/TC, de ninguna
manera puede afirmarse que su contenido haya previsto resultados más
desventajosos que aquellos que existirían si aún pervivieran en nuestro sistema
jurídico las normas que en tal oportunidad fueron declaradas
inconstitucionales.
No
en vano, y tratándose de un problema recurrente, este Tribunal emitió con
anterioridad[1]
pronunciamientos vinculantes alertando a los municipios distritales respecto a
la observancia del requisito de ratificación y sobre los criterios válidos de
distribución de costos, quedando a su entera responsabilidad las consecuencias
del incumplimiento de lo ahí dispuesto.
En
ese sentido, las autoridades municipales vinculadas directamente por la decisión
de este Colegiado no sólo tienen la responsabilidad de acatar los términos de
tal sentencia en su verdadera esencia y buscar darle la mayor efectividad, sino también la obligación de evitar
causar mayor desconcierto en la comunidad local, sobre todo cuando la
problemática en la regulación de los arbitrios municipales –sea por deficiencias
en la producción normativa o en los criterios para la determinación y
distribución del costo global–, ha alcanzado gran trascendencia social, siendo
de interés superior de la comunidad local lograr prontas
soluciones.
Siguiendo
la jurisprudencia vinculante recaída en la STC N.° 0041-2004-AI/TC, corresponde
pronunciarse respecto a los siguientes temas y establecer las reglas que se
deriven en cada caso:
ü
El
marco constitucional de la potestad tributaria de los gobiernos locales desde el
Bloque de la Constitucionalidad.
ü
La
declaratoria de Inconstitucionalidad de normas derogadas que aún no agotan sus
efectos en el tiempo.
ü
El
requisito de la ratificación como elemento esencial para la producción normativa
de ordenanzas distritales sobre arbitrios y el plazo para su validez y
vigencia.
ü
La
apreciación de razonabilidad para establecer los criterios de distribución del
costo global por arbitrios.
ü
La
capacidad contributiva como criterio de distribución de costos y el uso de
autoavalúo.
ü
La
verificación de confiscatoriedad en el caso de arbitrios.
ü Los efectos en el tiempo de la declaratoria de inconstitucionalidad.
Adicionalmente,
tomando en cuenta el petitorio conjunto de los representantes de la Defensoría
del Pueblo y de la Municipalidad de Miraflores a fin de que mediante la presente
sentencia se fijen criterios generales para otros casos –dado que la existencia
de vicios de inconstitucionalidad en la producción normativa de ordenanzas que
crean arbitrios, se constituye en un problema recurrente en varios municipios
del país–, el Tribunal Constitucional precisará la manera en que estos criterios
deberán ser observados por otras Municipalidades que, sin ser parte de este
proceso o sin que sus ordenanzas hayan sido cuestionadas formalmente en un
proceso de inconstitucionalidad, presenten los mismos vicios de validez que ya
han merecido sanción por este Tribunal.
El artículo 74° de la
Constitución establece que los gobiernos regionales y locales pueden crear,
modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exoneraciones de estas, dentro de
su jurisdicción, y con los límites que señala la ley. Asimismo, estipula
que el Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios
de reserva de ley, igualdad y respeto a los derechos fundamentales de la
persona, estableciendo que ningún tributo puede tener carácter
confiscatorio.
Por su parte, el inciso 4
del artículo 195° de la Constitución establece que los gobiernos locales son
competentes para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios,
licencias y derechos municipales, conforme a ley.
De
lo anterior se deduce que la Constitución reconoce potestad tributaria
originaria a los gobiernos locales para la creación de tasas y contribuciones,
siempre que: a) sea dentro de su jurisdicción; y, b) sea dentro de los límites
que señale la ley.
Esto quiere decir que la
Constitución ha dispuesto que sea por ley como se desarrollen las reglas de
contenido material o de producción jurídica que sirvan para determinar la
validez o invalidez de las normas municipales que crean tributos. En este caso,
dicho contenido se encuentra previsto en las disposiciones de la Ley de
Tributación Municipal y en la Ley Orgánica de
Municipalidades.
Cabe precisar, sin embargo,
que la frase “dentro de los límites que señala la ley”, debe ser entendida de
forma tal, que la libertad que la Constitución ha otorgado al legislador para la
determinación de la potestad tributaria municipal se encuentre, a su vez,
limitada ahí donde la Constitución lo ha establecido bajo pena de invalidez; es
decir, cuando se trate de preservar bienes constitucionalmente garantizados.
Ello, en doctrina, es lo que se conoce como límites inmanentes (límites a los
límites).
En tal virtud, la regulación
legal de la potestad normativa tributaria municipal debe sujetarse al respeto a
los principios constitucionales tributarios de reserva de ley, igualdad, no
confiscatoriedad y capacidad contributiva, desarrollados por la jurisprudencia
constitucional, así como también a la garantía institucional de la autonomía
política, económica y administrativa que los gobiernos locales tienen en los
asuntos de su competencia.
normativa
municipal
La evaluación de la constitucionalidad de las ordenanzas que crean arbitrios implicará tomar en cuenta el par