|
El país requiere de un sistema judicial capaz y predecible en su aplicación, respetuoso de los derechos y garantías de las personas, y eficiente en la persecución de los delitos y el castigo de los delincuentes. Por lo mismo, siempre hemos apostado a la modernización del sistema de administración de justicia. Es más, somos de aquellos que consideran que tal reforma es parte importante de una agenda nacional pendiente e impostergable. En ese contexto vemos con preocupación los pasos que se vienen dando a fin de poner en vigencia y asegurar el éxito del nuevo Código Procesal Penal. Observamos que los plazos se vencen y no contamos todavía con un verdadero Plan de Implementación, que el Borrador del mismo es insuficiente y no responde al desafío planteado. Esta es una situación que, esperamos, sea revertida en el más breve plazo por la Comisión Especial nombrada para tal efecto. De ello depende que en el 2006 tengamos un nuevo proceso penal en funcionamiento; también, por cierto, la propia continuidad de la propuesta de cambio del sistema de justicia penal.
1. En julio del año pasado y vía Decreto Legislativo Nº 957 se promulgó el nuevo Código Procesal Penal, el mismo que en sus disposiciones finales declaró un periodo de vacatio legis -como sucedió en Honduras y Guatemala- y definió -al estilo de las experiencias de Chile y Colombia- el carácter progresivo de su implementación: "entrará en vigencia progresivamente en los diferentes Distritos Judiciales, según un calendario oficial", "El día 1 de febrero de 2006 se pondrá en vigencia […] en el Distrito Judicial designado", "El Distrito Judicial de Lima será el Distrito Judicial que culminará la aplicación progresiva".
2. En la misma oportunidad en que se promulgó el Código Procesal Penal, el Poder Ejecutivo expidió un conjunto de normas aplicables al proceso de su implementación. El artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 958 creó la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal, "para el diseño, conducción, coordinación, supervisión y evaluación" del mismo; designó como sus integrantes a los representantes de los Ministerios de Justicia, Interior y Economía y Finanzas, así como del Poder Judicial y Ministerio Público; y le asignó como atribuciones fundamentales el formular las "políticas", los "objetivos" y una "propuesta específica del Plan de Implementación". También, "Elaborar el calendario oficial de aplicación progresiva".
Para la formulación del Plan de Implementación le fue concedido un plazo de 120 días útiles, contados a partir de su instalación.
3. Este orden de cosas debía implicar una profunda, ordenada y coherente actividad propositiva del Ministerio Público, del Poder Judicial y de los Ministerios de Justicia, Interior y Economía y Finanzas, así como de la Comisión Especial, todas ellas instancias involucradas en la implementación del Código Procesal Penal; actividad, por cierto, necesaria para la creación de las condiciones que aseguren la concreción de la reforma, la real aplicación del Código, su progresividad y, en general, el éxito del mismo.
Así, de un lado, tales instituciones debían dedicarse, por separado y de forma previa, a la difusión del modelo acusatorio, a la asunción de los compromisos previstos en el Decreto Legislativo antes mencionado, a la elaboración de propuestas específicas para facilitar la entrada en vigencia del Código y adecuar la organización y capacidad de la entidad a los cambios, desafíos y retos que planteaba la norma, para finalmente poner los insumos a disposición de la Comisión Especial de implementación. De otro lado, se requería una actitud proactiva y transparente de la propia Comisión Especial, la discusión en su seno de las propuestas de cada una de las instituciones y la búsqueda de consensos y acuerdos de carácter interinstitucional sobre la forma en que debe aplicarse el Código Procesal Penal y sobre su impacto social.
4. Lamentablemente, las cosas no han ocurrido en el sentido esperado. Tras su instalación, la Comisión Especial perdió la oportunidad de "abrirse" a la ciudadanía a través del manejo público de su gestión, y por lo mismo es poco lo que se conoce respecto a la forma en que ha trabajado, las veces que se ha reunido, las medidas específicas adoptadas para el cumplimiento de sus atribuciones, la distribución de tareas entre sus distintos componentes, el aporte de cada institución interviniente, el apoyo que fue solicitado y efectivamente prestado por otras entidades públicas, el concurso de la sociedad civil, etc.
Plazo vencido y ausencia de propuesta definitiva de Plan
5. Lo cierto es que, por ejemplo, el plazo previsto en el artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 958 para que la Comisión Especial proceda a la formulación del Plan de Implementación del Código Procesal Penal ya venció el 4 de febrero de 2005, sin que a la fecha se conozca la propuesta definitiva de dicho Plan, como tampoco el calendario de aplicación progresiva. Esta preocupante situación sería reflejo de la forma poco articulada en la que habrían trabajado las instituciones que la conforman o, en su caso, expresión de la falta de compromiso con la reforma procesal penal.
Y es que la no proyección en tiempo oportuno de un adecuado y definitivo Plan de Implementación obedecería al hecho que las instituciones integrantes de la Comisión Especial no habrían cumplido con la presentación de la versión final de las normas de adecuación que previamente debieron elaborar, discutir y aprobar al interior de cada una de ellas. En este contexto de no entrega de la documentación final, insumos y propuestas por parte de las instituciones concernidas, de entrega parcial e insuficiente de ella, o de falta de capacidad de la Comisión para recoger los planteamientos esbozados; o de un poco de todo, no resulta extraño que no contemos a la fecha con el Plan de Implementación que urge para la viabilidad y entrada en vigencia del Código Procesal Penal.
6. Tal y como está planteada la propuesta contenida en el Decreto Legislativo Nº 958, la elaboración del Plan de Implementación del Código Procesal Penal por la Comisión Especial requería, como paso previo y necesario, de un debate intenso y de la aprobación de específicas propuestas en el Ministerio Público, el Poder Judicial, y los Ministerios de Justicia, Interior y Economía y Finanzas, que posteriormente pudieran ser materia de consenso y base esencial del Plan.
Pues bien, resulta que la falta de transparencia y publicidad de los actos de estas instituciones han derivado en el desconocimiento de las condiciones en que habrían trabajado, los textos discutidos y aprobados, la calidad de ellos, la documentación finalmente enviada a la Comisión Especial, etc. En líneas generales, puede decirse que, por ejemplo, vencido el plazo concedido por el artículo 6.1 del Decreto Legislativo N° 958, poco es lo que se conoce del trabajo que llevaron a cabo el Poder Judicial, el Ministerio Público y el Ministerio del Interior para dictar las reglamentaciones previstas en el Código Procesal Penal y para aprobar las directivas que con carácter general y obligatorio permitan la efectiva y adecuada aplicación del nuevo sistema procesal penal; finalizado el plazo previsto en el artículo 6.2 del citado Decreto Legislativo, la ciudadanía desconoce los productos y resultados de la Comisión integrada por representantes del Poder Judicial, el Ministerio Público y el Ministerio del Interior con el propósito de coordinar las materias que deben ser objeto de disposiciones o directivas internas y de evitar contradicciones en las normas que se dicten; y culminado el plazo señalado en los artículos 7 al 11 del referido Decreto Legislativo, no existe información disponible que nos conceda certeza de que tanto el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Ministerio de Justicia, el Ministerio del Interior y la Academia de la Magistratura hayan presentado a la Comisión Especial de Implementación propuestas acabadas de normas de adecuación de las instituciones al nuevo Código (diseño de los nuevos despachos judicial y fiscal; diseño de los nuevos sistemas de gestión judicial y fiscal; distritos judiciales donde por razones de infraestructura, logística, recursos humanos, manejo de la carga procesal y otros, deba entrar en vigencia el nuevo Código indicando el orden de progresividad; número de jueces, fiscales y personal requeridos; la nueva organización de la Defensoría de Oficio; el número de defensores de oficio requeridos para la implementación del código; adecuación de los procedimientos operativos de la Policía Nacional al nuevo código; diseño de los programas de capacitación para jueces, fiscales y personal auxiliar).
La aparición de un Borrador del Plan
7. Sin embargo, es verdad que en el mes de marzo pasado se ha podido conocer un Borrador del Plan de Implementación del Código Procesal Penal. De él puede decirse, en el mejor de los casos, que es solo un esfuerzo inicial, básico y deficitario de la Comisión Especial, que no responde al desafío planteado, pues no empieza por definir adecuadamente siquiera cuáles son sus objetivos, no describe un diagnóstico completo de la realidad que se pretende superar, no desarrolla de forma adecuada la propuesta del nuevo Código ni expresa un nivel mínimo de acuerdos interinstitucionales sobre la forma en que debe aplicarse el Código Procesal Penal ni sobre su impacto social. En suma, un gran vacío. Y por lo mismo, una peligrosa incertidumbre.
La estructura del documento no nos parece la más correcta. En principio, refleja improvisación. Es más, parece que inclusive han tenido problemas para armar el contenido del Plan, y ello puede derivarse de las propias palabras de sus autores: "cabe señalar que el Decreto Legislativo Nº 958 no especifica los componentes que debe contener el Plan de Implementación".
¿Diagnóstico de la realidad?
8. El texto presenta, en muy pocas páginas, un incompleto diagnóstico de la realidad de las instituciones que concurren al proceso penal y no llega a exponer con sistematicidad y suficiente claridad los principales problemas que enfrenta la justicia penal.
Así por ejemplo, en el caso del Poder Judicial, prácticamente se limita a reproducir parte del Informe Final del Grupo Temático de Reforma de la Justicia Penal -Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial- y señala los siguientes problemas de la justicia penal: "Proceso predominantemente inquisitivo", "mal manejo de la carga procesal", "procedimientos ritualistas y altamente formalizados", "ineficiente gestión judicial", "falta de coordinación entre los operadores del sistema penal". Y en efecto, todos ellos pueden ser catalogados como problemas, pero la sola enumeración de los mismos no nos da el marco necesario para la elaboración de un diagnóstico sistémico; éste, más bien, pasa por reconocer la crisis de un sistema de justicia penal, cuyo modelo procesal desconoce garantías básicas del ciudadano, incentiva la proliferación de causas y procesos, y consiguientemente una carga irracional en manos de los magistrados, poco adiestrados en la gestión del despacho judicial, algunos de los cuales muestran proclividad a actos de corrupción, nunca o no eficazmente sancionados, y con escasos márgenes de colaboración con otros actores del sistema.
Los objetivos del Plan de Implementación
9. Quienes redactaron el Borrador no han tenido en claro la orientación de la reforma y los desafíos que ésta plantea a las instituciones involucradas. El texto debió exponer como tema inicial la definición de los objetivos perseguidos por el Plan de Implementación, y no simplemente los "objetivos generales y específicos del sistema procesal penal". No es lo mismo, ni es igual. En vez de enumerar como supuestos objetivos "lograr celeridad en el sistema procesal penal", "alcanzar aceptación por la sociedad", "alcanzar un servicio de calidad", "incrementar accesibilidad al sistema", los autores del texto debieron entender que se trataba de proponer políticas, estrategias y acciones emergentes de una planificación de implementación, necesarias para facilitar y garantizar la correcta, eficiente, eficaz y uniforme aplicación del nuevo Código Procesal Penal, a nivel de todas las instituciones operadoras de justicia penal.
El cambio de modelo procesal
10. Una vez definidos los objetivos del Plan de Implementación, el texto debió encarar directamente la propuesta del Código Procesal Penal: el cambio de modelo y, por ende, los nuevos roles y funciones que competen a los distintos actores.
El Borrador del Plan trata el tema sólo como un "antecedente" y sin explicar con la debida profundidad el modelo propuesto, prefiriendo anotar los "rasgos generales" que éste conlleva. Para nosotros, el nuevo Código Procesal Penal es una interesante propuesta legislativa que, más allá de las críticas que se le deben formular y los cambios que se le deben introducir, eventualmente puede convertirse en un instrumento esencial en el proceso de reforma del sistema de justicia penal peruano.
El diseño de la norma apunta a dejar atrás un antiguo Código, marcadamente inquisitivo, esto es, excesivamente formal y esencialmente escrito y secreto, en conflicto con un moderno estado de Derecho, que ha convivido con regulaciones de procedimiento por fuera y en contra de la Constitución -el caso del llamado "juicio sumario" es un ejemplo incontrastable- y que antes de orientarse a la resolución de los problemas de la justicia penal y atender el reclamo de los ciudadanos, los ha agudizado por su ineficiencia.
El nuevo Código, asumiendo el camino por el que han transitado muchísimos países de América Latina en los últimos quince años -claro que con distintos niveles de avance, retroceso y fortuna, y en el que destaca el caso chileno-, propone un modelo procesal penal de corte acusatorio, oral y público, redefine los roles de los juzgadores, el Ministerio Público y los sujetos procesales, concreta una gama de facultades discrecionales, salidas alternativas y mecanismos de simplificación procesal que tienden a racionalizar la actividad de la Fiscalía, y reconoce a las garantías del debido proceso como eje central del desarrollo del mismo.
En suma, un modelo procesal penal cuya plasmación podría contribuir a aliviar singulares como dramáticas deficiencias de nuestra justicia penal, y llamado a cumplir un papel de verdadera "locomotora" en el proceso de reforma de la administración de justicia.
Necesidad de adecuación institucional
11. Una vez definido los objetivos del Plan de Implementación, y tras la exposición del modelo procesal penal y los nuevos roles y funciones de las instituciones, se debió abordar la forma en que ellas tienen que (re)organizarse con el propósito de responder adecuada y eficientemente a la nueva realidad.
En el Borrador, sin embargo, sólo se observan algunos apuntes genéricos y desordenados sobre la materia, y ello en lo que respecta a determinadas instituciones, pues, por ejemplo, el tema es sencillamente obviado al ocuparse del Poder Judicial. Es decir, en el documento no se concede un tratamiento sólido y articulado a la (re)organización institucional con miras al cumplimiento de los nuevos desafíos, abandonando estructuras organizacionales diseñadas para un sistema procesal penal de corte inquisitivo. No existen apartados específicos que regulen aspectos fundamentales y, por cierto, exigidos por los artículos 7 al 11 del Decreto Legislativo Nº 958: a saber, planteamiento del diseño de los nuevos despachos judicial y fiscal; y formulación del diseño de los nuevos sistemas de gestión judicial y fiscal.
En el denominado "diagnóstico situacional" del Poder Judicial, el Borrador simplemente no consigna una sola línea sobre la nueva organización requerida por la entidad para el desempeño del rol asignado por el Código Procesal Penal, y la subsecuente necesidad de una infraestructura física que atienda a las exigencias del modelo acusatorio o adversarial. Y en el apartado relativo a la "estructura organizacional", común a todas los actores del proceso penal, se anotan lineamientos genéricos tales como "considerar como elemento central del sistema al ciudadano", "establecer los canales de coordinación adecuados entre las instituciones que operan el sistema", "reforzar las capacidades gerenciales de los magistrados", "mejorar la calidad del gasto del sistema", "reducir al máximo posible la duración de los procesos", "establecer mecanismos de selección idóneos" y "considerar la coherencia del sistema remunerativo".
En su "diagnóstico situacional" del Ministerio Público, el Borrador señala que la vigencia e implementación del Código Procesal Penal demanda, entre otras acciones, "organizar mejor el sistema de las Fiscalías Provinciales y Superiores en lo Penal a nivel nacional, determinar la cantidad de recursos necesarios adicionales, tanto humanos, logísticos, de infraestructura e informáticos, y… además implica pensar en la creación de nuevos Modelos de Fiscalías". Este es, tal vez, el punto más interesante del documento, pues acierta al señalar, aún cuando tímidamente, que las fiscalías deben orientarse hacia una nueva estructura organizacional para atender el rol del Ministerio Público en el modelo procesal que se propone implementar. Infortunadamente, no se desarrolla la idea.
Se anota igualmente que la vigencia e implementación del Código Procesal Penal exige la atención de las nuevas necesidades que se vinculan al "Registro, Custodia y Control de los Bienes Incautados o Secuestrados" y la "protección de Víctimas y Testigos". Pero tampoco se avanza en el desarrollo del postulado. Ciertamente, el aseguramiento del material probatorio, su estudio científico-técnico, las nuevas relaciones entre la fiscalía y los testigos (contacto con ellos a través de equipos multidisciplinarios, preparación para el juicio) y otras funciones del Ministerio Público debe implicar cambios en la infraestructura, dotación de equipamiento para las instalaciones, contratación de personal especializado (entre otros, psicólogos), etc.
En el caso de la Policía Nacional, el Borrador da cuenta que el Ministerio del Interior aún está elaborando el "diagnóstico situacional" de la Policía Nacional. Y en el ítem "estructura organizacional" sólo hace mención a las "profundas discrepancias salariales entre las instituciones", cuyo "caso más grave, lo presenta la Policía Nacional, cuyos niveles remunerativos son ínfimos".
En su "diagnóstico situacional" del Ministerio de Justicia, el Borrador presenta los contornos de la Defensoría de Oficio y explica sus limitaciones y dificultades, pero en ningún momento se refiere expresamente al nuevo rol institucional y la necesidad de su (re)organización. Y el apartado "estructura organizacional" omite toda referencia a la institución.
Urgencia de adecuación normativa
12. Ahora bien, la readecuación de los actores del nuevo modelo procesal penal supone también cambios en el aspecto normativo. Y aquí una vez más, debemos dejar constancia que este importantísimo aspecto no es regulado con la altura y profundidad deseados. Si bien en el Borrador del Plan se menciona que "la implementación del modelo progresivo de aplicación del nuevo código implica contemplar […] una serie de acciones en el ámbito normativo orientadas a una óptima aplicación del nuevo Código y a la afirmación de su orientación acusatoria", no es menos cierto que aquel no formula, ni esboza, algún tipo de propuestas, limitándose únicamente a consignar que antes de la entrada en vigencia del Código, esto es, el 1 de febrero de 2006, "deberán estar aprobados los reglamentos […] que deben desarrollar las instituciones de manera interna o coordinada en los casos que así se requiera", que "será necesario desarrollar […] la normatividad interna (directivas, instructivos, circulares, etc.) sobre todo del Poder Judicial y del Ministerio Público vinculada al proceso de transición y al proceso de liquidación de procesos" y que "Es necesario […] formular las modificaciones pertinentes a la legislación orgánica en las instituciones cuya normatividad así lo exija".
Con base en la orientación acusatoria del modelo procesal penal y atendiendo a los nuevos roles y funciones de los instituciones, creemos que el Borrador pudo y debió haber avanzado en la identificación de un conjunto de leyes y normas que, más allá de las reglamentaciones y directivas mencionadas en el artículo 6.1 del Decreto Legislativo 958, requieren ser modificadas a fin de facilitar la aplicación del Código Procesal Penal, permitir a los actores cumplir eficazmente con los roles redefinidos (jueces y fiscales) y asumir los papeles que han sido potenciados (víctima y defensa de oficio). Los primeros y principales: la Ley Orgánica del Ministerio Público, la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú. También, se debió plantear la elaboración de una Ley de Defensoría Penal Pública.
¿Y los acuerdos interinstitucionales?
13. El Borrador del Plan de Implementación no expresa siquiera un nivel mínimo de acuerdos interinstitucionales sobre la forma en que debe aplicarse el Código Procesal Penal. El documento se ocupa de cada una de los actores institucionales -deficientemente, como hemos dado cuenta-, pero lo hace de manera individual, entidad por entidad; en ningún momento refleja propuestas, debates y consensos entre las mismas. Además, en lo que denomina "principios rectores del sistema procesal penal" sólo se limita a la formulación de declaraciones teóricas y generales, como aquella según la cual "No es posible concebir un modelo procesal moderno en el que las instituciones carezcan de mecanismos formales y técnicos de comunicación, interconexión y en definitiva de coordinación".
El tema de los consensos y acuerdos interinstitucionales es central para la implementación del Código Procesal Penal y el éxito de la reforma del sistema penal.
El documento estaría dando cuenta del estado de cosas al interior de la Comisión Especial. Transcurrido el plazo señalado por ley para la presentación del Plan de implementación, los representantes de las instituciones se habrían circunscrito a presentar textos aún no acabados, elaborados al interior de sus entidades, dejando de lado todo espacio de coordinación y debate, y toda posibilidad de adoptar decisiones consensuadas. Obviamente, ello sería señal de la persistencia en los órganos del sistema penal de formas de trabajo caracterizadas por el aislacionismo, pero también signo del temor institucional a perder poder.
Por lo demás, la inexistencia de información sobre la Policía Nacional en el Borrador y la nula mención a la relación funcional entre el Ministerio Público y aquella, no sería sino expresión de la siempre difícil y crítica relación entre ambas instituciones, sobre todo por la resistencia de la fuerza policial a asumirse como órgano colaborador de la fiscalía. Debe tenerse presente que, como se ha sostenido respecto a otras experiencias de reforma penal, "una inadecuada coordinación entre amabas instituciones afecta directamente la capacidad del Ministerio Público para cumplir con uno de los objetivos centrales en el nuevo sistema, la investigación más eficiente de los delitos".
A este respecto, la posición del Ministerio del Interior, del que depende la Policía Nacional, es bastante ilustrativa. De una resistencia más o menos discreta, que se había expresado en mensajes inequívocos de "no ceder poder" pero que no se había concretado en textos y propuestas, y que explicaría la inactividad del Equipo Técnico de Trabajo creado mediante Resolución Ministerial Nº 1729-2004-IN de fecha agosto del 2004 para apoyar el cumplimiento de las funciones de la Comisión Especial de Implementación; se ha pasado ahora, conforme se colige de la Resolución Ministerial Nº 0628-2005-IN, a una resistencia corporativa más abierta al modelo propuesto por el Código Procesal Penal, pues la recién nombrada Comisión de Alto Nivel, que reemplaza al mencionado Equipo Técnico, está ex profesamente orientada a "fortalecer la posición de la Policía Nacional del Perú ante los demás actores" del sistema procesal penal. Léase, en primer lugar y fundamentalmente, discutir roles y funciones inherentes al Ministerio Público. Por ello, es posible concluir que intentará bloquear el proceso de cambios
Distritos judiciales "pilotos"
14. En lo que atañe a la identificación de los distritos judiciales donde por razones de infraestructura, logística, recursos humanos, manejo de la carga procesal y otros, deba entrar en vigencia el nuevo Código, así como al establecimiento de un orden de implementación progresiva, el Borrador cumple formalmente con presentar un cuadro general de vigencia: señala que por "Decisión tomada por la Comisión Especial el día 09 de febrero de 2005" el Código entrará a regir inicialmente en los distritos judiciales de Huaura y La Libertad el 1 de febrero de 2006.
Pero más allá de indicar los distritos judiciales de Huaura y La Libertad, no se encuentra en el Borrador del Plan siquiera una mínima argumentación que respalde el haber escogido a estos distritos judiciales como los lugares pilotos en el proceso de implementación del Código Procesal Penal. No se hace referencia alguna a estudios o análisis técnicos que sustenten la propuesta.
La larga progresividad
15. Tampoco hallamos razones suficientes para el diseño de seis etapas y los seis años de duración en que el Borrador del Plan concreta la progresividad en la aplicación del Código: La primera, a iniciarse en febrero de 2006, que comprende a los distritos judiciales de Huaura y La Libertad; la segunda, en febrero de 2007, que alcanza a los distritos judiciales de Lambayeque, Callao, Cusco, Ayacucho y Ucayali; la tercera, en febrero de 2008, que implica a los distritos judiciales de Piura, Tumbes, Arequipa, Cajamarca, Tacna, Moquegua, Amazonas y Junín; la cuarta, en febrero de 2009, que abarca los distritos judiciales de Ica, Apurímac, Cañete, Puno, Huancavelica y Ancash; la quinta, en febrero de 2010, que cubre los distritos judiciales del Cono Norte, Madre de Dios, Loreto, San Martín, Santa y Huánuco-Pasco; y, finalmente la sexta, en febrero de 2011, que alcanza al distrito judicial de Lima.
Si bien pueden advertirse razones de tipo económicas, técnicas y culturales que justifican el modelo de aplicación progresiva, parece poco aconsejable la adopción de un plazo tan largo, que no responde a nuestra realidad, sobre todo en atención al contexto de debilidad en las condiciones institucionales para el éxito de la reforma, al ambiente de inestabilidad política y a los vacíos e improvisaciones en la implementación del Código Procesal Penal.
El propio Borrador del Plan reconoce, por ejemplo, que "El inicio de la implementación del Nuevo Código Procesal Penal, se situará en el marco de las elecciones generales de abril de 2006, por lo que su avance estará cargado de cierta incertidumbre sobre su viabilidad, oportunidad y sostenimiento a largo plazo".
El presupuesto de la implementación
16. En el Borrador del Plan si bien se menciona que "La reforma del sistema procesal penal conlleva […] una notable inversión de recursos por parte del Estado" sólo se señala que "La adecuación, por parte del poder ejecutivo, de los ingresos y gastos del Marco Macroeconómico Multianual 2005-2007, debería asegurar los recursos mínimos indispensables a las instituciones participantes del proyecto, para la puesta en marcha del Nuevo Código Procesal Penal". Es decir, no se proyecta, siquiera preliminarmente, los montos presupuestarios que el Estado tendrá que invertir en el proceso de implementación. Es cierto que el hecho que se haya definido el proceso como progresivo determina que no deberá existir un solo desembolso de fondos públicos, sino que estos serán distribuidos de acuerdo a las etapas de implementación definidas por la Comisión Especial, pero ello no excusa la omisión en la que se ha incurrido.
Como se admite en el propio documento, "ha quedado por definir tareas más específicas de carácter técnico, costos y presupuestos, que permitan evaluar las necesidades financieras reales para la implementación, todo lo cual se efectuará luego de definirse la priorización de la implementación del Código Procesal Penal por distritos judiciales, así como el desarrollo del perfil del proyecto de Inversión Pública y su correspondiente estudio de demanda y de brechas".
Los peligros que acechan
17. Acertadamente el Borrador del Plan llama la atención sobre los peligros que pueden cernirse sobre la implementación del Código Procesal Penal. Reconoce que es un "riesgo importante" que en la asignación de recursos no se considere tal implementación como una "prioridad del Estado"; añade que "De hecho, hasta la fecha las prioridades en la gestión de gobierno, no necesariamente han estado comprometidas con el apoyo a la labor" de la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal; y remata sosteniendo que "En todo caso, el apoyo político requerido todavía no se ha plasmado en acciones y/o decisiones concretas por parte del Poder Ejecutivo".
Asimismo, anota como otros riesgos ciertos a la "inestabilidad de las políticas de Estado", "la indefinición de la política en materia criminal" y la "posible ingerencia política en las decisiones que se deben tomar en el ámbito de la reforma procesal penal". Tampoco deja de considerar como factores que pueden hacen peligrar la reforma a la "insuficiente asignación presupuestal", la "resistencia al cambio al interior de las instituciones", las "presiones de grupos de poder interesados en mantener el sistema vigente" y la "prolongación indefinida de la vacatio legis".
Claro que después analizar el contenido del Borrador del Plan es posible sostener, también, que la propia debilidad e improvisación con las que la Comisión Especial de Implementación del Código Penal ha encarado su labor constituye un serio riesgo para la efectiva aplicación progresiva del Código, y para el mismo éxito de la reforma de la justicia penal en el Perú. En realidad, dicha Comisión Especial no ha dado respuesta al desafío que tiene por delante, que justifica su existencia y el propio periodo de vacatio legis: no ha contribuido a la generación de las condiciones necesarias para que el Código Procesal Penal se convierta, una vez en vigencia, en una norma realmente aplicable y no en una "mera declaración de postulados formales".
Todavía hay tiempo
18. Pese a todo, creemos que estamos a tiempo de impedir el fracaso de la implementación del Código Procesal Penal y de la misma reforma del sistema penal. Que todavía es posible enmendar rumbos. Para ello, debemos estar conscientes de que el éxito de la implementación del Código Procesal Penal no sólo será resultado de la calidad el diseño legal propuesto, sino también de la corrección y profundidad con las que se afronta el proceso de aplicación progresiva; que es urgente e imprescindible que una reconstituida Comisión Especial ejerza liderazgo político e impulse el trabajo conjunto y los consensos; y que el triunfo de la reforma democrática del sistema de administración de justicia pasa por la creación, primero, y por el mantenimiento, después, de un conjunto de condiciones de diversa naturaleza y de competencia de distintos actores: respaldo y sostenimiento político al proceso de reforma; asignación de recursos presupuestarios; compromiso, asunción de nuevos roles y funciones por parte de las instituciones involucradas; liderazgo; participación ciudadana (la sociedad civil debe comprometerse con la necesidad de cambio); y apoyo de la cooperación internacional. Sin ellas, el mejor programa de modernización sólo será un conjunto de buenas intenciones y el más elaborado modelo procesal resultará infructuoso, no será aplicado o lo será indebidamente, y ciertamente alcanzará la descalificación en corto tiempo.
|
