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El
congresista Antero Flores-Aráoz acaba de presentar un
proyecto de ley donde propone el recorte sustancial de las
funciones del Tribunal Constitucional, asumiendo concepciones
ya superadas. A continuación, presentamos las razones por las
cuales discrepamos con este proyecto. Resulta preocupante que
se le quiera reducir facultades y atribuciones a un órgano
que tiene la delicada y fundamental tarea de velar por el
respeto y la
vigencia de la Constitución y de los derechos fundamentales.
Como decía un jurista alemán “dime lo que piensas de la
justicia constitucional y te diré qué concepto de Constitución
tienes”.
El
20 enero pasado, el congresista Antero Flores-Aráoz presentó
el proyecto de ley Nº 14321/2005-CR, el cual busca recortar
las facultades del Tribunal Constitucional (TC). La intención
de Flores-Aráoz es inocultable, limitar y recortar al máximo
las facultades del TC, pues considera que éste invade
competencias del Congreso de la República. Más allá del
debate académico necesario, es importante percibir la
direccionalidad política de esta iniciativa, en un contexto
donde el TC se ha convertido –con sus aciertos y
desaciertos–, en un importante garante de la vigencia de la
Constitución y del control del ejercicio del poder.
Tres
son las cosas que propone Flores-Aráoz. Primero que el TC
deje de ser un legislador positivo, es decir, que deje de
crear derecho –vía interpretación– y que simplemente se
dedique a ser un legislador negativo, declarando si una norma
es constitucional o no y nada más. La segunda propuesta es
que el TC, en los procesos de inconstitucionalidad que
conozca, identifique los posibles vacíos normativos que
ameriten la expedición de una nueva norma, debiendo proponer
al Congreso los cambios que juzgue necesarios. La tercera
propuesta es eliminar la facultad del TC de ser supremo y
definitivo “intérprete” de la Constitución Política.
En
primer lugar, el proyecto olvida que la doctrina
reconoce que la interpretación es el núcleo básico de la
función del TC. Como precisa el
español Eliseo Aja, “hace
tiempo que los Tribunales Constitucionales han abandonado en
gran medida la función de legislador negativo, asumiendo
tareas, claramente positivas, de creación de normas (...) y
en la literatura especializada de todos los países existen
diversos trabajos monográficos sobre los Tribunales
Constitucionales como creadores del Derecho”[1].
La doctrina nacional también ha reconocido que el Tribunal
Constitucional no se limita a actuar como un legislador
negativo anulando la ley cuestionada, sino que opera como una
especie de legislador positivo, pues precisa el contenido de
la norma bajo examen[2].
Es necesario entender –como señala Samuel Abad– que las
sentencias del TC son fuente creadora de normas jurídicas. La
sentencia no sólo es un acto de aplicación del derecho sino,
además, un acto constitutivo creador de una norma jurídica
individual carente de existencia anterior.
La
posición planteada desconoce que en las últimas décadas,
los Tribunales Constitucionales vienen adoptando un tipo de
sentencias, conocidas con diferentes denominaciones según los
países (interpretativas, aditivas, manipulativas,
sustitutivas, constructivas, apelativas, etc.) que los
configuran como legislador positivo, porque la sentencia
constitucional no se limita a suprimir el precepto legal
contrario a la Constitución, sino que incorpora una norma
nueva al ordenamiento [3].
Asimismo, la doctrina ha reconocido hace ya bastante tiempo
que la jurisdicción constitucional ha alterado el concepto
tradicional de fuentes de derecho. La introducción de una
jurisdicción constitucional en sistemas como los nuestros, ha
puesto en cuestión el sistema de fuentes del derecho,
valorando a la jurisprudencia como creadora del derecho[4].
Al
parecer, el proyecto quiere reducir, si es que no prohibir, la
interpretación de la Constitución por parte del TC. Esto nos
recuerda a Montesquieu, quien postulaba hace mucho tiempo que
los jueces eran
seres inanimados por cuya boca hablan las palabras de la ley,
seres inanimados que no podían moderar ni la fuerza ni el
rigor de la ley. Dentro de esta concepción originaria, la
jurisdicción no era más que la labor desarrollada por un órgano
estatal para la simple aplicación de la ley al caso concreto.
En la actualidad, dicha tesis ha dado paso a nuevas
concepciones que atribuyen a los magistrados una actividad de
creación y de construcción jurídica a partir del cuerpo
normativo vigente.
Este
carácter creador de la sentencia y de la jurisprudencia
constitucional se debe a diversas razones. Una de ellas tiene
que ver con la naturaleza de la interpretación de la
Constitución que el Tribunal Constitucional realiza, la cual,
a juicio de García Pelayo, tiene una especial relevancia
debido a la mayor presencia de principios generales, de
valores susceptibles de distinta interpretación y
especificación, de cláusulas generales y de preceptos
indeterminados, cuyos significados solo pueden determinarse en
cada caso y en cada momento a través de las concreciones
resultantes de la interpretación[5].
Los preceptos constitucionales, en general, y muy en
particular los preceptos relativos a los derechos
fundamentales son, como regla, previsiones dotadas de un alto
grado de abstracción, abstracción que deriva, precisamente,
de su naturaleza constitucional.
Asimismo,
la dicotomía validez-nulidad, que se considera esencial en la
teoría del legislador negativo, resulta excesivamente rígida
y, de seguirse literalmente, provocaría en ocasiones que la
sentencia anulatoria generara efectos aun más perniciosos que
la ley impugnada, si el mismo tribunal no adoptara medidas
para limitar o corregir sus consecuencias[6]. Además, como señala
Eliseo Aja, “en sociedades `supernormativizadas´ como
las actuales, el vacío legal que produce una sentencia
anulatoria puede convertirse en un serio problema político,
como sucedería si se anulara sin más una ley que regula
pensiones o impuestos”[7].
Otros
factores también han contribuido a reforzar la posición y la
legitimidad del TC y a ampliar sus funciones, lo que tiene que
ver con el hecho de que el objeto del control de
constitucionalidad se ha extendido progresivamente a nuevas
disposiciones, así como con la distinción entre precepto o
enunciado legal y norma o normas que aquel contiene, que ha
permitido la multiplicación de sentencias con efectos
positivos, porque permite cambiar las normas sin modificar el
precepto. También el canon o parámetro de constitucionalidad
aplicado por los tribunales constitucionales ha experimentado
una extensión, tanto formal (bloque de constitucionalidad)
como material, por el recurso creciente a los principios e
incluso a los valores constitucionales.
De
otro lado, la “actitud positiva” de los Tribunales
Constitucionales no es un hecho aislado sino un fenómeno
sistemático, que tiene razones profundas en los cambios del
sistema constitucional. Prueba de ello es que en el Informe
General de la VII Conferencia de Tribunales Constitucionales
europeos, celebrada en Lisboa en 1987, se reconoció la “generalización
en todos los países, de las `sentencias intermedias´,
entendidas como aquellas que no se limitan a declarar la
validez o nulidad de la ley impugnada sino que introducen
normas nuevas en el ordenamiento, y por tanto suponen una
actividad legislativa positiva”[8].
El
otro tema de fondo aquí, es que el proyecto quiere prohibir
que el TC interprete las normas constitucionales en última y
definitiva instancia, es decir, que sus decisiones sean
vinculantes para los demás poderes públicos. Para ello,
propone eliminar en su proyecto aquel extremo del artículo 1
de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (Ley Nº
28301) que señala que “el Tribunal Constitucional es el
órgano supremo de interpretación”. El argumento que el
proyecto utiliza es que “la Constitución Política no
establece que el Tribunal Constitucional es el órgano supremo
de interpretación y control de la Constitución”.
El
congreso tiene que entender que los fallos del TC lo vinculan,
tiene que comprender aquello que García de Enterría indicó
hace algún tiempo: que el Tribunal Constitucional es el “verdadero
comisionado del poder constituyente para el sostenimiento de
su obra, la Constitución, y para que mantenga a todos los
poderes constitucionales en su calidad estricta de poderes
constituidos”[9].
También tiene que entender que la
Constitución ha dejado de ser una norma de procedimiento que
solo enuncia principios de valor declarativo o persuasivo,
para ser derecho aplicable que determina todo el ordenamiento
jurídico[10].
Como señala García de Enterría, la Constitución es una
norma jurídica que cuenta con un valor normativo inmediato y
directo que vincula a todas las personas, así como a los
poderes públicos. Mientras esto no se entienda, continuarán
los ataques al TC.
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