Nº 250, 14 de junio del 2006 

 FLORES-ARÁOZ CONTRA FLORES-ARÁOZ: DEL APOYO
AL RECORTE DE FACULTADES DEL TC

Juan Carlos Ruiz Molleda
Consorcio Justicia Viva

De manera inexplicable, la Comisión de Constitución insiste en discutir un proyecto de ley que no solo afecta facultades del TC, sino que debilita de manera sustantiva la justicia constitucional en nuestro país. Lo que está en juego no es poco. De qué sirve pregonar la supremacía de la Constitución, si le privamos al órgano encargado de su defensa, de las facultades idóneas y necesarias, para el cumplimiento de las funciones que el constituyente le ha encomendado, pues, no se concibe una Constitución sin la existencia y efectividad de los controles necesarios. 

La Comisión de Constitución del Congreso de la República ha puesto esta semana en agenda un proyecto de ley elaborado por el congresista Ántero Flores-Aráoz (Nº14321/2005-CR) que busca modificar la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (TC) y el Código Procesal Constitucional, con el objeto de eliminar la facultad del Tribunal de emitir sentencias interpretativas y su atribución de ser supremo intérprete de la Constitución, pues considera -entre otras cosas- que invade competencias legislativas del Congreso de la República (ver: primer y segundo predictamen).

La posición del Consorcio Justicia Viva -como señalamos en su oportunidad (ver: En defensa del Tribunal: 10 razones jurídicas para resguardar sus facultades interpretativas)- ha sido categórica: consideramos que este proyecto no debe aprobarse por razones de inconveniencia política y por su manifiesta inconstitucionalidad. En relación con las primeras, resulta totalmente inoportuno hacer una modificación de tal envergadura, sin un adecuado y abierto debate, que vaya más allá de los congresistas que componen la Comisión de Constitución y que involucre sobre todo a los especialistas en el tema y a la comunidad jurídica nacional. Un tema como éste no puede ser tratado por un Congreso de salida y de espaldas al país. De otro lado, de aprobarse el proyecto en la Comisión de Constitución, la Comisión Permanente no podría ocuparse del tema, pues, de conformidad con el artículo 101 inciso 4 de la Carta Fundamental, no pueden delegarse a ella materias relativas a leyes orgánicas.

En segundo lugar, llama la atención que se pretenda que este Congreso elimine una facultad que él mismo reconoció cuando aprobó la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (Ley 28301), el pasado 23 de julio del 2004. En efecto, los mismos congresistas que aprobaron el artículo 1 de la mencionada ley, que establece que el TC es el "órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad", pretenden ahora, dos años después, suprimir esta atribución. ¿A cuál Congreso debemos de hacerle caso?

Sin embargo, allí no queda todo, pues el propio congresista Flores-Aráoz, autor del proyecto en mención, propone modificar una facultad que él mismo defendió años atrás, contra el gobierno fujimorista y su mayoría en el Congreso, allá por el año de 1996. Aunque usted no lo crea, Flores-Aráoz fue uno de los tres congresistas que sustentaron la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 4 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que imponía una mayoría de 6 votos conformes para declarar la inconstitucionalidad de una ley, norma que señalaba que, de no alcanzarse esa mayoría calificada, debería declararse infundada la demanda, confirmando así la constitucionalidad de la ley cuestionada. Tal como consta en la sentencia recaída en el Exp. Nº 0005-96-AI/TC, los demandantes alegaron que, en relación con las facultades de interpretación del TC, "el Tribunal Constitucional necesita definir su misión como órgano de control esencial para la vigencia del sistema democrático, por lo que al ejercitar la labor interpretativa debe imponer su criterio sobre el del legislador"[1] (subrayado nuestro).

No es el único tema en el que Flores-Aráoz muestra una opinión cambiante. En el caso de las sentencias interpretativas también lo ha hecho, pues a propósito de la sentencia del TC sobre la legislación antiterrorista en enero del año 2003, este congresista reconoció la necesidad y la utilidad de este tipo de sentencias como facultades del TC. En dicha oportunidad, este parlamentario no se cansaba de elogiar al TC por su "sentencia interpretativa" que permitió adecuar la legislación antiterrorista a la Constitución y a los estándares de derechos humanos: "Yo diría que el Tribunal Constitucional incluso ha tenido la bondad de no hacer simplemente legislación negativa derogatoria, sino hacer una legislación integradora y una búsqueda de determinadas interpretaciones que hagan compatibles juzgamientos ya sucedidos con la garantía de que no se pierdan las pruebas actuadas en muchos de esos procedimientos. La prudencia y la sapiencia del Tribunal Constitucional nos permitirá en adelante no perder lo avanzado y, a la vez, rectificar los excesos que pudieran haberse cometido"[2] ),(Ver: diario de debates).

En relación con las razones jurídicas, lo primero que debemos advertir es que la prohibición de la labor del TC como legislador positivo (a través de sentencias interpretativas) y el recorte de su facultad de supremo y definitivo intérprete, suponen no solo alterar, por vía legislativa e inconstitucional, la función que el constituyente asigna al TC como supremo contralor de la constitucionalidad, sino también debilitar sustancialmente el sistema de protección de la Constitución Política.

Respecto de la presunta usurpación de facultades legislativas del Congreso por parte del TC cuando expide las sentencias interpretativas, debemos señalar en forma clara que la actuación del TC como legislador negativo o positivo, cuando expide este tipo de sentencias, no altera el principio de división de poderes. Todo lo contrario, ellas son expresión del principio de colaboración de poderes, admitido por la doctrina y la jurisprudencia, igual como cuando el Poder Ejecutivo expide normas con rango de ley, supuesto en el cual el Congreso no se queja de usurpación de facultades legislativas. El TC, por mandato constitucional, "participa y colabora" con el Congreso en la tarea legislativa. La separación no quiere decir total autarquía de los poderes.

Una prueba palmaria que evidencia que el TC no está invadiendo las competencias legislativas del Congreso de la República son las 18 solicitudes que ha formulado al Congreso -por medio de sentencias exhortativas- para que legisle sobre materias específicas. Sin embargo, el mismo Congreso que se queja de que invaden sus facultades legislativas, solo ha sido capaz de atender dos (sentencia recaída en el exp. Nº 010-2002-AI/TC que se refiere a la reforma de la legislación sobre terrorismo; y la sentencia recaída en el exp. Nº 0017-2003-AI/TC en la que exhortó a los poderes públicos para que dicten las disposiciones legales de naturaleza económica a favor de las Fuerzas Armadas). En relación con los 16 restantes, en un caso el Congreso lo ha hecho de manera parcial e incompleta (sentencia recaída en el exp. Nº 0006-2003-AI/TC, mediante la cual el TC solicita una reforma constitucional en materia de antejuicio político y de acusación constitucional a funcionarios públicos), y en otro simplemente se ha apartado de los lineamientos vinculantes establecidos por el TC (sentencia recaída en el exp. Nº 0023-2003-AI/TC, sobre reforma de la legislación en materia militar).

En todo caso, lo que debe de quedar claro es que cuando el TC expide sentencias interpretativas, a diferencia de la actividad legislativa del Parlamento, no "elige" la mejor interpretación en base a un criterio de "oportunidad" o "conveniencia", sino aquella que más se ajusta a la Constitución Política. Ello ha sido reconocido por el TC[3], para quien la fuerza normativa de la Constitución y las responsabilidades constitucionales con las que deben actuar los poderes públicos limitan los alcances y oportunidad de la emisión de sentencias interpretativas e integrativas. En ese sentido, se consideran límites al dictado de estas sentencias los siguientes: a) el principio de separación de poderes; b) no cabe dictarlas cuando exista más de una manera de cubrir el vacío normativo que la declaración de inconstitucionalidad pueda generar; c) sólo pueden emitirse cuando sean imprescindibles a efectos de evitar que la simple declaración de inconstitucionalidad residente en la ley impugnada, genere una inconstitucionalidad de mayores alcances y perversas consecuencias para el Estado social y democrático de Derecho; d) sólo resultan legítimas en la medida de que se argumenten debidamente las razones y los fundamentos normativos constitucionales que, a la luz de lo expuesto, justifiquen su dictado; y e) la emisión de estas sentencias requiere de la mayoría calificada de votos de los miembros del Tribunal.

Sobre el fundamento y la legitimidad de las sentencias interpretativas, que son materia de cuestionamiento por parte del proyecto de ley, debemos señalar que estos se encuentran en los principios constitucionales de "conservación de la ley", "interpretación desde la Constitución Política", "no dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la ley" y "primacía de la Constitución". Se parte del hecho que la expulsión de la norma impugnada del ordenamiento jurídico, a través de una acción de inconstitucionalidad, puede generar vacíos y desórdenes que es imprescindible afrontar y evitar. Se trata de evitar que las omisiones legislativas del Congreso generen situaciones de mayor violación a la Constitución Política y afectación a derechos fundamentales.

De otro lado, debemos de precisar que este no es un tema solo teórico o académico, sino que tiene consecuencias prácticas muy concretas. Un ejemplo de ello es la sentencia del TC recaída en el Exp. Nº 0010-2002-AI, en donde, si no se hubiera recurrido a una sentencia interpretativa, se hubiera tenido que liberar a los condenados por terrorismo en base a una legislación incompatible con las obligaciones en materia del derechos humanos del Estado peruano. Como señaló el propio TC[4], es indudable que si éste se limitara a declarar la inconstitucionalidad de la norma, sin ningún tipo de ponderación o fórmula intermedia, como la que ofrecen las referidas sentencias, el resultado sería manifiestamente inconstitucional y entonces nos encontraríamos en el escenario de un Tribunal que, con sus resoluciones, fomentaría un verdadero clima de inseguridad jurídica, en nada favorable al Estado social y democrático de Derecho. Basta con imaginarse el drama en el que se hubiera situado al Congreso de la República y al propio Poder Judicial si -sin ningún criterio interpretativo o de modulación de efectos en el tiempo- este Tribunal hubiese declarado inconstitucionales, por ejemplo, las normas que, años atrás, regulaban los procesos seguidos contra el terrorismo.

Debemos de entender, como señala el TC[5], que la Constitución normativa no sólo se hace efectiva cuando se expulsa del ordenamiento la legislación incompatible con ella, sino también cuando se exige que todos los días las leyes deban ser interpretadas y aplicadas de conformidad con ella (sentencias interpretativas); cuando se adecua (o se exige adecuar) a éstas a la Constitución (sentencias sustitutivas, aditivas, exhortativas); o cuando se impide que la Constitución se resienta sensiblemente por una declaración simple de inconstitucionalidad, no teniéndose en cuenta las consecuencias que ésta genera en el ordenamiento jurídico (sentencias de mera incompatibilidad).

Ciertamente, nadie descarta la posibilidad siempre latente de que el TC se extralimite en su actuación como legislador positivo, cuando expide sentencias interpretativas. Sin embargo, a pesar de ello, estimamos que el uso de este tipo de sentencias por la jurisdicción constitucional no tiene por objeto que ésta legisle discrecional y unilateralmente sobre materias ajenas al ejercicio de sus facultades, sino la defensa de la Constitución y los derechos fundamentales.

Por todos estos argumentos, consideramos que no debe ser aprobado el mencionado proyecto de ley. Lo contrario sería un gran error, y podría inferir una herida mortal a la jurisdicción constitucional en el Perú.

[1] Incluso en la demanda, de fecha 12 de setiembre de 1996, se dice: “En un caso como éste, el Tribunal Constitucional puede válidamente definir su verdadera ubicación en el ordenamiento constitucional peruano. Es decir, si subordina su función de control de la decisión del Congreso de imponerle una mayoría calificada (irrazonable) para resolver, o se eleva por encima de tal limitación y asume como poder implícito la facultad de dejar de lado dicha restricción” (pág. 16).
[2] Primera Legislatura Ordinaria de 2002, miércoles 8 de enero de 2003, 25.ª B sesión, matinal. 
[3] Sentencia recaída en el Exp. Nº 0030-2005-AI/TC, fundamento 61.
[4] Sentencia recaída en el Exp. Nº 0030-2005-PI/TC, fundamento 57.
[5] Sentencia recaída Nº 0030-2005-PI/TC, fundamento 58.