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Más de una vez hemos escrito que apostamos a la reforma procesal penal. Más de una vez, también, hemos expresado nuestro apoyo al Código Procesal Penal (Decreto Legislativo Nº 957) bajo el entendido que el diseño de la norma apunta a dejar atrás un antiguo Código, marcadamente inquisitivo, esto es, excesivamente formal y esencialmente escrito y secreto, en conflicto con un moderno estado de Derecho, que ha convivido con regulaciones de procedimiento por fuera y en contra de la Constitución, y que antes de orientarse a la resolución de los problemas de la justicia penal y atender el reclamo de los ciudadanos, los ha agudizado por su ineficiencia.
El nuevo Código, hemos dicho, asumiendo el camino por el que han transitado diversos países de América Latina en las últimas dos décadas -con distintos niveles de avance, retroceso y fortuna, en el que destaca el caso chileno-, propone un modelo procesal penal de corte acusatorio, oral y público; redefine los roles de los juzgadores, el Ministerio Público, la policía y los abogados; concreta una gama de facultades discrecionales, salidas alternativas y mecanismos de simplificación procesal que tienden a racionalizar la actividad de la fiscalía; y reconoce a las garantías del debido proceso como eje central del desarrollo del mismo. Este modelo procesal penal más democrático está destinado a aliviar las dramáticas deficiencias de nuestra justicia penal, facilitar la terminación anticipada de los procesos en aplicación del principio de oportunidad y los acuerdos reparatorios, reducir la duración de las causas, disminuir el número de los presos sin condena, contar con una mejor proceso y promover la recuperación de la confianza del ciudadano en la justicia penal.
Pero claro, convencidos de sus bondades y conscientes de la suerte de anteriores propuestas sobre la materia, junto a nuestra apuesta a la reforma y nuestro respaldo al Código Procesal Penal hemos reclamado a lo largo del 2005, de forma insistente, la generación de condiciones necesarias para que tal Código, dado el inicial periodo de
vacatio legis decretado (como sucedió en Honduras y Guatemala) y el carácter progresivo de su implementación (como en las experiencias de Chile y Colombia), entre realmente en vigencia, en las fechas programadas, y con posibilidades de éxito.
Por cierto, no pocas veces, hemos señalado que la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal (Decreto Legislativo Nº 958), creada con el propósito de formular las políticas, los objetivos y una propuesta específica del Plan de Implementación del Código, así como para elaborar el calendario oficial de aplicación progresiva, no ha adquirido el suficiente peso político que le permita conducir la reforma del sistema de justicia penal y carece de una estrategia destinada a hacer de la reforma procesal penal una política de Estado.
No pocas veces, además, hemos sostenido que el Plan de Implementación, que debió ser entregado en febrero del 2005 pero que finalmente se presentó en julio y fue aprobado por el Poder Ejecutivo en octubre del 2005 (Decreto Supremo Nº 013-2005-JUS), trasluce la ausencia de la debida discusión de las propuestas de cada una de las instituciones que la conforman -Poder Judicial, Ministerio Público, ministerios de Justicia, Interior y Economía y Finanzas- y la búsqueda de acuerdos de carácter interinstitucional en temas centrales y definitivos como la reorganización institucional y la adecuación normativa; la falta de debate y consenso alrededor de la sensible y siempre difícil relación funcional entre la Policía Nacional y el Ministerio Público; y, es más, una posición más firme ante la postura de la Policía Nacional, cuyos objetivos estratégicos colisionan con la línea fundamental del nuevo modelo procesal
(Plan de Implementación del Código Procesal Penal: Borrador y necesidad de enmendar el
rumbo. Abril de 2005; Informe sobre el Plan de Implementación del Código Procesal
Penal. Octubre de 2005)
Y no pocas veces, hemos lamentado que las instituciones del sistema de administración de justicia -particularmente, el Poder Judicial, y más específicamente el órgano de gobierno del mismo- no hayan logrado crear medianas condiciones de inicio del Código Procesal Penal en el distrito judicial de Huaura. En octubre pasado, dijimos que atentaba contra su implementación el hecho que a pocos meses de darse la partida, por lo menos en cuanto al Poder Judicial se refería, las autoridades no hayan realizado las coordinaciones básicas con la presidencia de la Corte Superior, no atendieran sus requerimientos y hayan "desautorizado" la iniciativa de conformación de una comisión de implementación integrada por vocales y jueces de la zona; que, no se haya procedido aún al levantamiento de la información de la carga procesal real a fin de establecer la demanda del servicio; y que, más allá de algunos seminarios coordinados por la propia Corte Superior, se haya avanzado de forma insuficiente en el proceso de capacitación de los operadores jurídicos.
Por supuesto, precisamos que el Ministerio Público había avanzado parcialmente en el cumplimiento de los requerimientos establecidos en la norma de implementación; que a través de la doctora Gladys Echaíz Ramos, su representante ante la Comisión Especial de Implementación, había reafirmado su decisión pro reforma; y, que la propia doctora Adelaida Bolívar Arteaga, Fiscal de la Nación, en su discurso de asunción del cargo para el periodo 2005-2008, había declarado que "su vigencia es oportuna e impostergable" y que "el Ministerio Público asumirá responsablemente la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento procesal penal, en el Distrito Judicial de Huaura, de acuerdo al cronograma establecido".
Estando a ello, en octubre del año pasado planteamos un conjunto de medidas necesarias para garantizar el proceso -y éxito- de su implementación: entre otros, una clara y sostenida voluntad política, un liderazgo fuerte y legitimado; la asignación y ejecución del presupuesto necesario (infortunadamente, ese año tanto el Poder Judicial como el Ministerio Público y el Poder Ejecutivo no ejecutaron ningún presupuesto) y la necesidad de elaborar un Plan de Emergencia para el distrito judicial de Huaura. Sostuvimos que a sólo 5 meses del inicio del proceso en Huaura se debía dar inmediato curso a un proceso intenso de capacitación; atender de manera urgente y preferente los requerimientos de nuevos fiscales, magistrados, defensores de oficio y personal auxiliar; priorizar el trabajo de adecuación en la infraestructura de la sede del Poder Judicial; y, adquirir locales apropiados para el desempeño de las funciones de los representantes del Ministerio Público y la Defensoría de Oficio.
En noviembre del mismo año, propiciamos la mesa de diálogo "Nuevo Código Procesal Penal: ¿Qué se ha avanzado y qué falta para comenzar la implementación del nuevo Código Procesal penal en Huaura, a partir de febrero de 2006?", con la participación de miembros de la Comisión Especial de Implementación, el Ministerio Público, el Poder Judicial, el ministerio del Interior, abogados, especialistas y representantes de la cooperación internacional. Tas un fructífero intercambio de opiniones hubo coincidencia en la necesidad de llevar adelante un "Plan de emergencia", o "Plan de contingencia" para Huaura (Justicia Viva.
Mesa de trabajo sobre la implementación del CPP en Huaura. 17 de noviembre del 2005).
La prórroga
Al final la realidad se impuso. Dada la ausencia de condiciones necesarias para garantizar el proceso de implementación del Código Procesal Penal y la no atención a los requerimientos urgentes para la ejecución de un Plan de contingencia en el distrito judicial de Huaura, el camino de la prórroga quedó abierto.
El Poder Ejecutivo, que, valgan verdades, tras la promulgación del Código no ha dado muestras de apoyo político a su implementación, envió al Congreso el proyecto de Ley Nº 14223/2005-PE, sobre prórroga de la fecha de entrada en vigencia del Código Procesal Penal. Por supuesto, el doctor Alejandro Toledo Manrique, Presidente de la República, y el doctor Fernando Zavala Lombardi, Ministro de Economía y Finanzas, encargado de la presidencia del Consejo de Ministros, evadiendo las propias responsabilidades gubernamentales y eludiendo las que concretamente correspondían al Poder Judicial, genéricamente refirieron que "el tiempo que resta para la entrada en vigencia no es suficiente para lograr que todas las instituciones del distrito Judicial de Huaura se encuentren adecuadamente preparadas para poner en marcha el nuevo modelo procesal penal"; añadieron que "el conjunto de instituciones no exhibe las condiciones indispensables requeridas para que el nuevo modelo entre a regir y producir de manera exitosa los resultados esperados"; y, precisaron que "Uno de los aspectos más críticos es el referido a la capacitación de jueces, fiscales y defensores de oficio. En el momento actual se observa que dichos operadores jurídicos no se encuentran suficientemente entrenados para cumplir sus nuevos roles y funciones". Por cierto, la iniciativa del Poder Ejecutivo pretendía que la entrada en vigencia del Código Procesal Penal en el distrito judicial de Huaura se postergara hasta el mes de octubre de 2006.
En la tramitación de la Ley de prórroga, el Poder Ejecutivo procedió con bastante descuido. La propuesta fue presentada al finalizar la legislatura y no se realizó gestión alguna destinada a aprobar un dictamen favorable en la Comisión de Justicia y Derechos Humanos; por lo mismo, el gobierno se vio precisado a solicitar a la Junta de Portavoces la dispensa de dicho dictamen el día 25 de enero de 2006, fecha de la última sesión de la Comisión Permanente del Congreso con anterioridad a la vigencia del Código Procesal Penal en el distrito Judicial de Huaura. Ese mismo día, de forma inopinada se amplió la agenda de la Comisión Permanente para debatir la propuesta.
Al sustentar el proyecto, el ministro de Justicia reconoció explícitamente que la prórroga se debía a "las necesidades del Poder Judicial", es decir, a la falta de adecuación del Poder Judicial a los requerimientos del proceso de implementación del Código Procesal Penal; llegando a señalar que "aún no se había alcanzado en el Poder Judicial un nivel óptimo a efecto de garantizar la implementación del nuevo Código Procesal Penal". También se refirió a la conveniencia de "crear la secretaría técnica de la Comisión Especial de Implementación". Por último, el ministro aludió a la urgencia de "establecer comisiones distritales de implementación en cada distrito judicial, a efecto de fortalecer y asegurar las condiciones necesarias para la realización de dicho proceso" (Comisión Permanente del Congreso. 6ª sesión, celebrada el 25 de enero de 2006. En:
www2.congreso.gob.pe/sicr/RedacActas/Actas.nsf/Acta_Pleno/05256D7B00750).
Por nuestra parte, en vista de la distinta aunque generalizada insuficiencia en los ámbitos de capacitación, despachos judicial y fiscal, normatividad interna, infraestructura, mobiliario y difusión, que hacía peligrar el éxito en Huaura y la propia viabilidad de la reforma en el Perú, a fines del 2005 dijimos que en ese momento la prórroga caía por su propio peso (Justicia Viva.
Se postergará el inicio de la reforma procesal penal. 15 de diciembre del 2005) y en enero del 2006 sostuvimos ante la Comisión Permanente del Congreso la conveniencia de la prórroga de la entrada en vigencia del Código Procesal Penal (Carta al señor Marcial Ayaipoma Alvarado, presidente de la Comisión Permanente del Congreso, de fecha 24 de enero de 2006). Añadiendo que resultaba positiva la idea de conformar Comisiones distritales de implementación del Código, pero que la propuesta podría ampliarse de manera tal que las referidas comisiones sean de implementación, "coordinación", "seguimiento" y "evaluación" de la reforma procesal penal en el distrito respectivo, y que su propia composición debería abrirse hacia otros representantes, como el del Colegio de Abogados (debiendo mirarse con suma atención la exitosa experiencia de reforma procesal chilena, y particularmente la modificación introducida en noviembre del 2005 al Código Orgánico de Tribunales, vía la Ley Nº 20074, que crea las llamadas "Comisiones Regionales de Coordinación de la Reforma Procesal Penal).
La Ley Nº 28671
La iniciativa fue aprobada el mismo día 25 de enero por la Comisión Permanente por 14 votos a favor, ninguno en contra y sin abstenciones. El 30 de enero se promulgó la Ley N° 28671, "Ley que modifica la entrada en vigencia del Código Procesal Penal y dicta normas complementarias para el proceso de implementación del nuevo código". La norma fija el 1 de julio como fecha de entrada en vigencia del Código Procesal Penal en el distrito judicial de Huaura (a propuesta de los congresistas Fausto Alvarado y Mauricio Mulder); establece la vigencia de diversos artículos del mismo a partir del 1 de febrero de 2006, entre los que destacan aquellos que se refieren al proceso de terminación anticipada y la cooperación judicial internacional (la importancia, urgencia y aplicación inmediata de ellas, sin lugar a alguna duda, está fuera de toda discusión, sin embargo, conviene advertir del peligro de repetir la amarga experiencia del Código Procesal Penal de 1991, varias de cuyas disposiciones fueron puestas en vigencia de manera sucesiva, pero la propuesta íntegra fue, finalmente, dejada de lado); dispone la adopción de medidas institucionales para la implementación, como la conformación de Equipos Técnicos Institucionales de implementación en el Poder Judicial, Ministerio Público, ministerio del Interior, ministerio de Justicia y la Academia de la Magistratura; define la función del secretario técnico de la Comisión Especial de Implementación; prevé la conformación de Comisiones Distritales de Implementación; y señala la necesidad de actualizar el calendario oficial de la implementación progresiva del Código.
Una nueva oportunidad para la reforma
La prórroga de febrero abrió una nueva oportunidad para la reforma y, en lo inmediato, para su mejor implementación en el distrito judicial de Huaura; significó una segunda posibilidad para las instituciones involucradas en el proceso; y, en términos más personales, un renovado espacio para el ulterior esfuerzo de quienes al interior de ellas estaban empeñados en su concreción.
A escasos días del 1 de julio, el panorama que se presenta es el siguiente:
1. Apoyo político a la reforma
En lo que va del año los partidos políticos han ignorado la existencia del Código Procesal Penal y la necesidad de generar condiciones para su debida implementación progresiva. Así, el tema ha estado ausente en la propuesta política y en el debate producido alrededor de las elecciones presidenciales y congresales.
De manera pública y abierta, por lo menos, ningún miembro del Poder Ejecutivo, salvo el ministro de Justicia en su presentación a la Comisión Permanente, con ocasión de sustentar la prórroga de su entrada en vigencia, se ha pronunciado en pro de la reforma y el Código Procesal Penal.
En ese escenario, la expedición del Decreto Supremo Nº 007-2006-JUS, de fecha 3 de marzo de 2006, de actualización del calendario oficial de la aplicación progresiva del Código Procesal Penal, así como la presentación de un proyecto de ley de autorización de crédito suplementario en el presupuesto del sector público para el año 2006, que, entre muchos otros, consideraba algunos recursos adicionales al Poder Judicial, Ministerio Público y Ministerio de Justicia para la implementación del Código (Proyecto 14712/2005-PE de fecha 23 de mayo de 2006), deben ser vistos como un limitado apoyo a la misma. Tales acciones, que valoramos, no bastan para sostener que la conducta del gobierno en este tema ha cambiado o que las prioridades en la gestión del gobierno aparecen comprometidas con el apoyo total a la reforma.
En cuanto al Congreso, es de señalar que sólo con ocasión de la aludida presentación del ministro de Justicia ante la Comisión Permanente, algunos parlamentarios cuestionaron inicialmente la atropellada presentación del proyecto de prórroga de entrada en vigencia del código, para finalmente aceptarla aunque reduciendo el período propuesto por el ejecutivo. Y que, en su momento, los congresistas dieron luz verde a la propuesta de autorización de crédito suplementario que, como queda dicho, destinaba parte de él a la implementación del Código Procesal Penal; aún cuando ninguno de los representantes que intervinieron en el debate se refirió al Código, salvo la presidenta de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República que sólo mencionó el hecho (Congreso de la República. Sesiones celebradas el 25 de mayo y 1 de junio de 2006).
En el tema del apoyo político a la implementación del Código Procesal Penal, además, es posible advertir una línea segura de futura colisión entre aquellos sectores dentro del gobierno o con asiento en el Congreso que sostienen posiciones sobrecriminalizadoras frente al aumento de la delincuencia y la orientación central garantista del Código.
2. Recursos para la reforma
A través de la Ley N° 28750, de fecha 2 de junio de 2006, se autorizó un crédito suplementario en el presupuesto del sector público para el año fiscal 2006, ascendente a la suma S/. 711 millones, el mismo que consideró una partida para determinadas instituciones comprometidas con la implementación del Código Procesal Penal, y específicamente para tal fin.
En efecto, mediante dicha Ley se atendió demandas adicionales de gasto a) en el Poder Judicial por un monto de S/. 50 millones, para rubros tales como el financiamiento de las Salas Anticorrupción, implementación del nuevo Código Procesal penal, atención de gastos operativos de los órganos jurisdiccionales y administrativos (bienes y servicios) y creación de órganos jurisdiccionales y administrativos en el marco de la Reforma del Poder Judicial, e implementación de juzgados anti piratería y contrabando; b) en el Ministerio de Justicia por un monto de S/. 1,5 millones, para la implementación del nuevo Código Procesal Penal y para atender gastos operativos de la Comisión de Alto Nivel encargada del seguimiento de acciones y políticas del Estado; c) en el Ministerio Público por un monto de S/. 50 millones, para el financiamiento de fiscalías especializadas anticorrupción, implementación del nuevo Código Procesal Penal, déficit de bienes y servicios para el funcionamiento de las fiscalías y divisiones médicos legales a nivel nacional y la creación de de nuevas fiscalías que les permita despachar con sus homólogos del Poder Judicial como consecuencia de la creación de nuevas salas y juzgados.
Evidentemente, la asignación de recursos a la implementación del Código Procesal Penal es un hecho positivo. Resta saber, si el monto efectivamente dedicado a este rubro es el mínimo indispensable que requieren el Ministerio de Justicia, el Poder Judicial y el Ministro Público, en tanto instituciones participantes del proyecto, para la puesta en marcha del nuevo Código Procesal Penal en el año 2006; y, conocer de manera exacta el monto específico destinado a la implementación en Huaura. Por ejemplo, ha trascendido que tratándose del Ministerio Público, del total de S/. 50 millones sólo S/: 5 millones se ejecutarán en materia de implementación del Código, lo que ciertamente es insuficiente, con el añadido que sólo podrá ser utilizado por la fiscalía a partir del 1 de julio.
3. El papel de los actores
En atención a la brevedad del tiempo disponible (meses de febrero a junio), las áreas en las que intervenir, la multiplicidad de acciones a realizar, la directa incidencia de las mismas en temas más sensibles a las instituciones, las dificultades en la coordinación, y también de acuerdo con la Ley N° 28671, que demandaba al Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia (y la Academia de la Magistratura) la adopción de "medidas" y "acciones" que correspondan para programar y ejecutar el trabajo de implementación del código; en adelante, y en términos prácticos, las instituciones estaban llamadas a asumir el rol central de impulso y adecuación a la reforma, antes que la propia Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal.
Al interior de las instituciones, por cierto, merece destacarse el papel de los "reformadores". En diversas oportunidades, hemos reconocido que se han jugado por la implementación del Código Procesal Penal, antes y después de la prórroga adoptada en febrero, las doctoras Adelaida Bolívar Arteaga y Gladys Echaíz Ramos (a cuyo esfuerzo debemos el último impulso pro reforma del Ministerio Público); el doctor Jaime Llerena Velásquez, presidente de la Corte Superior de Huaura (quien, pese a la "la carencia de recursos" y "la ausencia de una posición clara y definida por parte del Órgano de Gobierno del Poder Judicial", a inicios de año intentó impartir instrucciones destinadas a dar cumplimiento a la norma que disponía la entrada en vigencia del Código Procesal Penal); y, el doctor Martín Castro Gargurevich, quien tras su designación como nuevo Secretario Técnico de la Comisión Especial de Implementación (Resolución Ministerial N° 382-2005-JUS, de fecha 30 de septiembre del 2005), apoyó decididamente el trabajo de las instituciones y la implementación del Código Procesal Penal en Huaura.
4. La Comisión Especial de Implementación
Si bien la realidad mandaba a las instituciones a tener el rol central en el proceso de implementación post prórroga de febrero, la Comisión Especial tenía un papel por desempeñar, el ya previsto en el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 958, y el dispuesto en diversos artículos de la Ley N° 28671, la misma que fortaleció una "Secretaría Técnica", estableció que los Equipos Técnicos Institucionales de Implementación le reportaran de forma periódica sus "actividades", y ordenó a la Comisión la actualización del calendario oficial de la implementación progresiva del Código Procesal Penal y la elaboración de las normas reglamentarias requeridas para el fortalecimiento del proceso de implementación.
En adelante, la Comisión Especial preparó una propuesta de actualización del calendario oficial de la aplicación progresiva del Código, la misma que se concretó a través del Decreto Supremo N° 007-2006-JUS: como no podía ser de otra forma, se ratificó el 1 de julio de 2006 como fecha de entrada en vigencia del Código Procesal Penal en el distrito judicial de Huaura, al tiempo que en los otros distritos la aplicación oscila entre el 2007 y el 2012. La Comisión Especial también elaboró algunas normas reglamentarias encaminadas al fortalecimiento del proceso de implementación, entre las cuales figuran, el establecimiento del plazo de instalación y duración de las comisiones distritales de implementación, y las funciones de estas últimas, las que forman parte del anotado Decreto Supremo.
La Secretaría Técnica de la Comisión Especial, con el concurso invalorable -y poco conocido- de la cooperación internacional (GTZ), continuó apoyando al Ministerio Público y el Poder Judicial a través de algunos asesores, incluso internacionales, en materia presupuestal y organizacional; y, en coordinación con la Academia de la Magistratura, programó la realización de determinados eventos de capacitación dirigidos a jueces, fiscales y abogados de oficio del distrito judicial de Huaura.
Así pues, la Secretaría Técnica de la Comisión Especial acentuó su labor pro reforma en los últimos meses, lo que es de rescatar. Sin embargo, es de anotar que no pudo establecer mayores espacios de coordinación entre las instituciones -por la renuencia o el desinterés de éstas, en distinto grado- ni logró de ellas (y a la Comisión Distrital de Implementación del distrito judicial de Huaura) la entrega de información completa y periódica sobre sus actividades; pero, sobre todo, limitó su gestión al no enrumbarse hacia un posicionamiento más político de la reforma y a la convocatoria de adhesiones de apoyo político concreto al Código Procesal Penal.
5. El Ministerio Público
Tras la prórroga de la fecha de entrada en vigencia del Código Procesal Penal en el distrito judicial de Huaura, el Ministerio Público ha adoptado un conjunto de decisiones que -si bien debió ser asumido mucho antes y de manera intensa- apunta a reforzar su compromiso con la reforma y una rápida implementación de dicho Código. Así, por ejemplo, puso a disposición de la ciudadanía e integrantes de la propia institución, los "ante-proyectos de los Reglamentos de Adecuación" del Código Procesal Penal "con la finalidad de recibir sus aportes y sugerencias"; realizó labores de capacitación, organizando un seminario internacional sobre la materia; designó a los integrantes de su Equipo Técnico Institucional de Implementación (Resolución Nº 122-2006-MP-FN, de fecha 2 de febrero); y, encargó a la doctora Gladys Echaíz Ramos, presidenta del Equipo Técnico Institucional del Ministerio Público, dedicarse de manera exclusiva "al estudio y análisis de las implicancias de la entrada en vigencia" del Código Procesal Penal, así como "proponer las medidas y acciones correspondientes que este Ministerio habría de realizar, para ejecutar el trabajo de Implementación en las Fiscalías correspondientes al Distrito Judicial de Huaura" (Resolución Nº 689-2006-MP-FN, de fecha 7 de junio).
Tras esta designación, la doctora Gladys Echaíz ha impuesto su ritmo de trabajo en la Fiscalía promoviendo la adecuación institucional a la reforma, vía la conversión de algunos despachos fiscales asentados en el distrito judicial de Huaura en Fiscalías Corporativas, bajo la idea de que nueva estructuras del Ministerio Público servirán al propósito de facilitar la sustanciación de la investigación preparatoria según los parámetros del Código Procesal Penal (Resolución de la Junta de Fiscales Supremos Nº 034-2006-MP-FN-JFS, de fecha 14 de junio). Así, además de disponer que la Primera Fiscalía Superior en lo Penal conozca del trámite de los procesos en estado de liquidación y adecuación y que la Segunda Fiscalía Superior en lo Penal se ocupe de los procesos que se iniciarán con el nuevo Código Procesal Penal, se ha resuelto la conversión de diversos despachos fiscales, de manera que en adelante, en Huaura, Huaraz y Barranca, respectivamente, la correspondiente Primera Fiscalía Provincial Penal Corporativa intervendrá en los procesos de liquidación y adecuación, mientras que la Segunda Fiscalía Provincial Penal Corporativa del lugar lo hará en los procesos con el nuevo Código; finalmente, se ha decidido que las Fiscalías provinciales Mixtas de Cajatambo y Oyón conozcan adicionalmente los procesos penales materia de liquidación y adecuación y los relacionados con el nuevo Código.
En materia de adecuación normativa, la fiscalía empezó por la aprobación de la directiva aplicable al inventario de denuncias y expedientes de las Fiscalías Superiores y Provinciales Penales y Mixtas del distrito judicial de Huaura, a realizarse los días 13 y 14 de junio, con la finalidad de regular el proceso de transición de las causas entre el actual régimen procesal penal y el nuevo modelo procesal penal (Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 726-2006-MP-FN, de fecha 12 de junio de 2006) y del reglamento de supervisión de los organismos que por ley están encargados del depósito de bienes incautados objeto de una resolución judicial o disposición fiscal (Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 728-2006-MP-FN, de fecha 15 de junio de 2006).
Posteriormente se ha aprobado un conjunto de reglamentos y directivas, de alcance general y carácter obligatorio, destinados a permitir la efectiva y adecuada aplicación del nuevo sistema procesal penal. Entre ellos, los reglamentos de reproducción audiovisual de actuaciones procesales fiscales; la cadena de custodia de elementos materiales, evidencias y administración de bienes incautados; programa de asistencia a víctimas y testigos; circulación y entrega vigilada de bienes delictivos y agente encubierto; notificaciones, citaciones y comunicaciones entre autoridades en la actuación fiscal (Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 729-2006-MP-FN, de fecha 15 de junio de 2006). Asimismo, el reglamento de la carpeta fiscal y la directiva para el uso de los formatos técnicos de trabajo fiscal, orientados a la regulación de la formación, custodia, conservación, traslado, recomposición y archivo de las actuaciones del Ministerio Público en su función de investigación del delito así como a la uniformidad de las actuaciones que acompañan los requerimientos fiscales al juez de la investigación preparatoria (Resolución de la Fiscalía de la Nación Nº 748-2006-MP-FN, de fecha 21 de junio de 2006).
Finalmente, se ha procedido a la designación de fiscales provinciales y superiores provisionales del distrito judicial de Huaura (Resoluciones de la Fiscalía de la Nación Nº 834-2006-MP-FN y Nº 835-2006-MP-FN, ambos de fecha de fecha 28 de junio de 2006).
6. El Poder Judicial
En marzo el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial designó a los integrantes del Equipo Técnico Institucional de Implementación del Código Procesal Penal y dispuso que el presidente de la Corte Superior de Huaura proceda a la instalación de la Comisión Distrital de Implementación.
Con posterioridad, del Equipo Técnico Institucional sólo se conoce que, en coincidencia con la evaluación del presidente de la Corte Superior, recomendó al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial la creación y reconversión de determinados órganos jurisdiccionales en Huaura; y que, poco tiempo después, dicho Consejo Ejecutivo emitió la Resolución Administrativa Nº 078-2006-CE-PJ, de fecha 22 de mayo, a través de la cual se dispone la creación transitoria y conversión de diversos órganos jurisdiccionales en el distrito judicial de Huaura para la implementación del Código Procesal Penal.
La Resolución Administrativa crea a partir del 1 de julio diversos órganos jurisdiccionales transitorios (una Sala Penal Transitoria, dos Juzgados Penales Transitorios cuya competencia se extenderá al territorio de la provincia de Huaura, otros dos con competencia en la provincia de Barranca y, finalmente, dos más con competencia en la provincia de Huaral) encargados de tramitar los procesos según el régimen procesal anterior. También, se convierte un conjunto de órganos jurisdiccionales en Juzgado Penal Colegiado (conoce de los juicios orales en los que se atribuye al acusado la comisión de delitos cuya sanción mínima consiste en una pena privativa de libertad mayor de seis años), Juzgados Penales Unipersonales (conocen de los juicios orales en los que se debate los ilícitos no atribuidos al anterior órgano jurisdiccional) y Juzgados de la Investigación Preparatoria (a requerimiento del Fiscal, verdadero titular de la investigación preparatoria, se pronuncian sobre las medidas limitativas de derecho, resuelven incidentes y realizan actos de prueba anticipada, además de decidir en la etapa intermedia del proceso el sobreseimiento o el enjuiciamiento del imputado), a fin de que inicien sus funciones con carga procesal cero para efecto de conocer las causas regidas bajo el Código Procesal Penal del 2004. Igualmente, se dispone que la actual Sala Superior Penal conocerá los procesos conforme al artículo 27º del Código Procesal Penal (entre otros, decidirá las apelaciones contra autos y sentencias, dirimirá contiendas de competencia y resolverá incidentes).
En materia de adecuación normativa, el Equipo Técnico Institucional recomendó la aprobación de diversos proyectos de reglamentos destinados a regular los procesos judiciales al amparo del nuevo Código Procesal Penal, los mismos que fueron aceptados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. A saber, reglamento de notificaciones, citaciones y comunicaciones; de audiencias; de administración del nuevo despacho y de las causas para juzgados y salas penales; y, del expediente judicial (Resolución Administrativa Nº 096-2006-CE-PJ, de fecha 28 de junio de 2006).
En cuanto a la Corte Superior del distrito judicial de Huaura hay que señalar que dio impulso a la Comisión Distrital de Implementación del Código Procesal Penal, convocando a los representantes de las instituciones directamente concernidas con el nuevo sistema procesal penal a diversas reuniones (la primera de ellas, el 9 de marzo), tratando de crear un espacio de coordinación interinstitucional, intentando tímidamente involucrar a la sociedad civil en el tema de la reforma y la implementación próxima (que, finalmente, sólo se circunscribió a la participación de representantes de la Universidad Nacional de Huacho, Universidad Privada San Pedro y Colegio de Abogados de Huaura en una errática "subcomisión de difusión" de la implementación), organizando algunos eventos de capacitación en materia procesal penal constitucional (abril) e instando a las autoridades de Lima a la inmediata adopción de concretas medidas de implementación.
7. El Ministerio del Interior (La Policía Nacional)
Tras la prórroga de febrero, el Ministerio del Interior se ha limitado a modificar la conformación de la Comisión de Alto Nivel para la reforma procesal penal y a conformar los Equipos Técnicos Institucionales de Implementación del Sector Interior, en áreas tales como la "Contribución a la precisión de los roles de la Policía Nacional en relación con las demás instituciones", "Adecuación normativa y organizacional", "Capacitación y difusión" y "Presupuesto, evaluación, monitoreo y control del proceso de implementación" (Resolución Ministerial Nº 0956-2006-IN-0901, de fecha 4 de abril de 2006).
Cabe destacar la insistencia del Ministerio del Interior en la idea de "fortalecer la posición de la Policía Nacional del Perú ante los demás actores" del sistema procesal penal (inicialmente expresada a través de la Resolución Ministerial Nº 0628-2005-IN, de fecha 18 de marzo del 2005) y su no negada estrategia de cuestionamiento al rol del Ministerio Público en tanto titular de la investigación preparatoria (circula una propuesta de modificación del Código Procesal Penal en ese sentido). Para nosotros, en realidad, la intervención de las instituciones públicas alrededor de la reforma procesal penal debe orientarse a alcanzar acuerdos que concreten el modelo propuesto en el nuevo Código Procesal Penal, y no a discutir los roles y funciones ya asignados a la Policía Nacional y al Ministerio Público.
En materia de adecuación normativa se desconoce lo avanzado, pues no se ha publicado documentos básicos de actuación policial, tal como el manual de procedimientos operativos de la Policía Nacional, conforme a las reglas del nuevo Código.
8. El Ministerio de justicia (La Defensoría de Oficio)
Luego de la promulgación de la Ley Nº 28671, el Ministerio de Justicia constituyó el Equipo Técnico Institucional de Implementación del Código Procesal Penal. A la fecha, no se conoce a cabalidad el trabajo desplegado por éste y no se ha expedido ninguna norma, a propuesta del referido Equipo, que permita a la Defensoría de Oficio conducirse de acuerdo a las reglas del Código, particularmente el Reglamento del nuevo despacho del defensor. Definitivamente, se ha hecho muy poco por cambiar la condición de extrema precariedad de la Defensoría de Oficio de Huaura.
Así pues, el Ministerio de Justicia parece ser el sector menos involucrado en la reforma procesal penal. En todo caso, de aprobarse determinadas acciones en estos días, será la última de las instituciones en adoptar medidas de adecuación institucional y normativa al Código Procesal Penal.
9. La Academia de la Magistratura
La presidenta en funciones del Consejo Directivo de la Academia de la Magistratura designó a los miembros del Equipo Técnico Institucional de Implementación del Código Procesal Penal (Resolución Nº 010-2006-AMAG-CD, de fecha 15 de marzo), para, en el ámbito de su función constitucional, formar y capacitar jueces en el nuevo sistema procesal penal.
En cuanto al distrito judicial de Huaura, es de indicar que después de la Ley Nº 28671 la Academia ha llevado adelante el taller de especialización "Nuevo Código Procesal Penal", en el mes de marzo, y (con el concurso de la secretaría técnica de la Comisión Especial de Implementación y el auspicio de GTZ) el curso-taller "El nuevo sistema procesal penal", en junio; en ambos, impartiendo conocimientos básicamente en técnicas de litigación oral y medidas de coerción personal. Además, ha programado un curso de "Gestión del Despacho en el Nuevo Código Procesal Penal", en Huaura, en el mes de julio.
A modo de balance y reto
Hemos expresado nuestro apoyo al Código Procesal Penal. Junto a ello hemos reclamado la generación de condiciones necesarias para que tal Código entre realmente en vigencia en las fechas programadas y con éxito, pues entendemos que éste no sólo será resultado de la calidad del diseño legal propuesto, sino también de la corrección y profundidad con las que se afronta el proceso de aplicación progresiva.
Hemos señalado que no ha habido apoyo político explícito a la reforma (el tema estuvo ausente de los programas de gobierno y el debate presidencial); que la Comisión Especial de Implementación del Código no ha sido capaz de liderar la reforma del sistema de justicia penal; que el Plan de Implementación trasluce la ausencia de la debida discusión de propuestas y la búsqueda de consensos de carácter interinstitucional sobre la forma en que debe aplicarse el Código; y, hemos lamentado que las instituciones del sistema de administración de justicia -particularmente, el Poder Judicial, y más específicamente el órgano de gobierno del mismo- no hayan logrado crear óptimas condiciones de inicio del Código Procesal Penal en el distrito judicial de Huaura.
Por ello, en octubre pasado planteamos la necesidad de elaborar un Plan de Emergencia, y vista la distinta aunque generalizada insuficiencia en los ámbitos de capacitación, despachos judicial y fiscal, normatividad interna, infraestructura, mobiliario y difusión, que hacía peligrar el éxito en Huaura, en enero de este año sostuvimos la conveniencia de la prórroga de la entrada en vigencia del Código Procesal Penal (inicialmente pensada para el 1 de febrero).
En adelante, en diversas oportunidades hemos reconocido que antes y después de la prórroga de febrero vía la Ley 28671, las doctoras Gladys Echaíz y Adelaida Bolívar así como el secretario técnico de la Comisión Especial de Implementación del Código han dado su respaldo a la reforma y han emprendido concretas acciones a fin de que el Código se implemente el 1 de julio.
En los últimos meses, el Poder Judicial y el Ministerio Público han intentado, con distinta suerte y énfasis, acelerar su adecuación institucional a la reforma. Lima-Huacho-Lima es una ruta tomada por las autoridades fiscales y judiciales, que andan en busca del tiempo perdido. Ciertamente, el mes de junio está marcado por la conformación de despachos de recientísima aprobación, la adopción de un conjunto de reglamentos y directivas fiscales y judiciales, la realización de fulminantes campañas de capacitación a los operadores jurídicos, y la propia reparación y habilitación de edificaciones y espacios para jueces, fiscales y defensores de oficio.
Lamentablemente, junto a ello persiste la falta de suficiente adiestramiento en el nuevo modelo procesal por parte de los operadores jurídicos, la práctica ausencia de coordinación interinstitucional, la nula difusión de la implementación del Código Procesal Penal en la población (cerca de medio millón de personas) y la situación de abandono de la defensoría de oficio (sin medidas de adecuación institucional y sin pautas de actuación en las manos, el rol de actor central del sistema procesal adversarial que le asigna la reforma difícilmente será cumplido).
Todo ello nos lleva a señalar la debilidad, improvisación, precipitación última y ausencia de coordinación, que caracteriza el "estado de cosas" de la implementación del Código Procesal Penal en Huaura. Así pues, no todo está listo para la entrada en vigencia del Código en Huaura, ni siquiera en Huacho, lugar al que -valgan verdades- se circunscribirá en términos prácticos la puesta en marcha de la reforma el 1 de julio.
A pesar de ello, el modelo y las bondades del CPP están fuera de toda discusión y, en unos días, la vigencia del Código Procesal Penal será una realidad, que celebramos. Estamos concientes, sin embargo, de la magnitud del desafío. Hay que superar rápidamente las deficiencias antes anotadas; asumir una nueva cultura y una nueva práctica procesal adversarial; capacitar a los operadores jurídicos, a fin de proporcionar los elementos necesarios para que cumplan una adecuada actuación en sus funciones (herramientas de interpretación y análisis crítico de las instituciones procesales, normas y principios inherentes al proceso penal y habilidades y destrezas de litigación propios del sistema acusatorio oral); y, en general, entender que el proceso penal antes que un sistema destinado a la aplicación de penas es un sistema orientado a la resolución de los conflictos.
De superarse las deficiencias, estamos convencidos que el Código Procesal Penal reducirá el número de causas que ingresan al sistema penal, facilitará la terminación anticipada de ellas en aplicación del principio de oportunidad y los acuerdos preparatorios, disminuirá la duración de los procesos, atenuará el problema de los presos sin condena y promoverá la recuperación de la confianza del ciudadano en la justicia penal.
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