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Escasas son las ocasiones en el Perú en las que nos encontramos frente a dos instituciones públicas de las que se puede decir que vienen haciendo bien su trabajo y que vienen forjando así una credibilidad que sería mezquino no reconocer, más allá que, en ocasiones, se discrepe de las decisiones que adoptan. Nos referimos al Tribunal Constitucional (TC) y al Jurado Nacional de Elecciones (JNE).
En el caso del TC, ha labrado una jurisprudencia constitucional tuitiva de los derechos fundamentales que todos podemos consultar a través de su web site –lo que sin duda es una lección valiosa de transparencia-, no le ha temblado la mano para resolver temas complicados que se le pusieron al frente y, esto es muy importante, está integrado por magistrados cuya honestidad no ha sido puesta en duda. Por su parte, el JNE logró dirigir con éxito el reciente proceso electoral en primera y segunda vuelta que, si bien en ambos casos los triunfadores ganaron por estrecho margen, nadie cuestionó la validez de los resultados; esto es muy importante en democracias aún frágiles como la peruana. Además, el Presidente del JNE ha hecho sinceros esfuerzos por transparentar las campañas electorales y el sistema de partidos. Esta buena imagen y desempeño también se reflejan en las encuestas de opinión pública, que muestran que ambas instituciones gozan de aprobación ciudadana y que dejaron atrás los años de vergonzosa manipulación a la que el fujimorato los sometió.
Lamentablemente, desde hace un buen tiempo venimos asistiendo a una fuerte disputa entre el TC y el JNE. La manzana de la discordia es la posibilidad de que las resoluciones del JNE puedan ser –o no- sometidas a control constitucional por parte del TC vía acciones de garantía. En base al texto expreso de los artículos 142º y 181º
de la Constitución de 1993, el JNE sostiene que sus resoluciones no son revisables en clave excepcional de control constitucional. Por su parte, la jurisprudencia del TC ha interpretado en cambio que no puede haber ningún acto o medida de los poderes públicos que esté exento de eventual control constitucional, como consecuencia de la primacía de la Constitución; por tanto, consideran que los referidos artículos 142º y 181º deben ser interpretados en concordancia con otras disposiciones constitucionales.
La posición del TC quedó inicialmente respaldada en el artículo 5.8º del Código Procesal Constitucional(CPC). Sin embargo, el año 2005 y en el contexto de críticas en contra del TC en el sentido que se habría extralimitado en sus funciones, el Parlamento aprobó la Ley Nº 28642, que modificó el referido artículo 5.8º del CPC, con el objetivo de impedir legislativamente que el TC no revisara las resoluciones del JNE, para lo cual, adicionó que las
“Resoluciones en contrario, de cualquier autoridad [léase, el TC],
no surten efecto legal alguno”; a pesar de ello, el TC ha decidido mantener su jurisprudencia de primacía de la Constitución, no sólo en relación al JNE sino respecto a todos los poderes públicos.
Han sido varios los episodios de este conflicto entre el TC y el JNE, el último de los cuales fue la reposición en el cargo dispuesta por el TC del ex alcalde de Chiclayo Arturo Castillo Chirinos, a quien el JNE lo había “vacado” (cesado) del cargo por haber sido objeto de sentencia judicial condenatoria por la comisión de delito doloso. En este caso el TC tiene la razón, pues si bien, por un lado, el artículo 22.6º de la Ley orgánica de municipalidades (LOM) establece que
“El cargo de alcalde o regidor se declara vacante por el concejo municipal, en los siguientes
casos:... Sentencia judicial emitida en última instancia por delito
doloso” y, por otro lado, el proceso judicial respectivo debió, en principio, culminar en segunda instancia, lo cierto es que la Corte Suprema dio un giro al caso al declarar, finalmente, prescrito el delito. En otras palabras, judicialmente ya no había delito y, por ende, no había causal de vacancia. Al no tomarse en cuenta este hecho por parte del JNE, creemos que –más allá de simpatías o antipatías con la persona en cuestión- sus derechos fundamentales fueron vulnerados.
Frente a ello, el JNE decidió no adecuarse a lo resuelto por el TC y ratificar que sus resoluciones no son revisables. De esta manera, se creó una complicada situación en la que dos personas reclamaban ser los legítimos alcaldes del Chiclayo: por un lado, el señor Castillo Chirinos invocando la sentencia del TC y, por otro lado, la persona que lo había reemplazado, invocando la resolución del JNE. Castillo pretendió a inicios de septiembre ingresar al local del municipio a la fuerza y con apoyo policial, generándose un violento enfrentamiento que culminó con el incendio de dicho local, patrimonio histórico de dicha ciudad. Durante varias semanas, Chiclayo estuvo librada al desgobierno y caos municipal, acumulándose toneladas de basura y otros serios problemas, sin entendimiento alguno entre los dos bandos en disputa.
Ante esta situación, la semana pasada el Presidente de la República, en uso de sus atribuciones constitucionales, ha declarado en estado de emergencia la ciudad de Chiclayo por 60 días y ha encargado el gobierno de la misma al Prefecto, al tiempo de destinar recursos extraordinarios para enfrentar los problemas más urgentes como la acumulación de basura y el pago de haberes de los trabajadores municipales. Solución extrema pero dentro del marco constitucional y necesaria ante la intransigencia de las partes en disputa. Lamentamos, eso sí, que este impasse generado por dos resoluciones contradictorias del TC y el JNE, haya tenido, finalmente, un desenlace por la vía política Lo paradójico es que, ahora, ambas resoluciones no tendrán, en los hechos, efecto alguno. Esta vez nadie ganó, todos perdieron.
Desenlace que, por lo demás, es transitorio pues ambas instituciones mantienen sus puntos de vista. Aunque compartimos la tesis del TC de que no debe haber acto o medida de poderes públicos exento de eventual control constitucional, reconocemos que hay argumentos jurídicos que respaldan la posición de ambas instituciones. En el caso del JNE, es verdad que todas las elecciones cuentan con un cronograma electoral que debe garantizarse y que la tradición constitucional en el país ha sido más bien la de una “justicia electoral” no revisable; tradición que puede ser modificada, pero habría que partir de ese dato histórico.
Consideramos pues que este enfrentamiento se debe, en gran medida, al “empoderamiento” logrado por dos instituciones que pretenden, legítimamente, defender sus fueros. Por un lado, como ya dijimos, coincidimos con la tesis del TC de que ningún acto o medida de los poderes públicos debería estar exento de control constitucional; a la vez, entendemos que los procesos electorales exigen celeridad y que su realización exitosa es vital para la consolidación del sistema democrático. Por ende, ha hecho bien el TC al precisar que las acciones de garantía, en ningún caso, suspenden el calendario electoral:
“Las vulneraciones de los derechos fundamentales devienen en irreparables cuando precluyen cada una e las etapas del proceso electoral o cuando la voluntad popular se manifiesta en las urnas. En dichos supuestos, el amparo sólo tiene por objeto determinar las responsabilidad a que hubiera lugar…” (Comunicado oficial del TC del 10 de agosto del 2006)
Creemos que por ahí puede avizorarse una salida a este entrampamiento entre el TC y el JNE. Es decir, que se arribe al consenso de considerar, por un lado, que las resoluciones del JNE durante los procesos electorales no son objeto de cuestionamiento vía procesos constitucionales pero que, una vez culminados los mismos, cabría la posibilidad excepcional de control constitucional de las decisiones del JNE por parte del TC vía demanda de amparo. Es verdad que este control constitucional, tratándose de un órgano de tanta importancia para el sistema democrático como el JNE, debería ser objeto de reforma constitucional para que sea el TC, en instancia única –similar a cómo se tramitan hoy en día los procesos de inconstitucionalidad contra normas con rango de ley-, el que ejerza en forma exclusiva dicho control.
Somos conscientes que esta alternativa es difícil de aceptar para el JNE, pero creemos que es equilibrada: si se acepta que las resoluciones del JNE serán irrevisables durante los procesos electorales, pero sí objeto de eventual control constitucional por parte del TC cuando no nos encontremos en dichos procesos, entonces se ponderarían dos bienes jurídicos constitucionalmente tutelados: por un lado, la realización exitosa de los procesos electorales (tan vital para la consolidación democrática) y, por otro lado, que ningún acto o medida de los poderes públicos quede sin eventual control constitucional.
Una reflexión final sobre este conflicto entre el TC y el JNE. Sería lamentable que dos instituciones que vienen haciendo bien su trabajo, se desgasten y anulen mutuamente sin hallar una solución. No creemos que el objetivo ni del TC ni del JNE sea debilitar al otro. Así que por el bien de ambas instituciones y, en especial, por el bien del país, corresponde a ambos tomar la iniciativa. Si bien es saludable que el Parlamento intervenga en esta disputa, la mejor garantía de una solución equilibrada, más allá de intereses partidarios, es que sean las propias instituciones las que asuman este liderazgo.
“Artículo 142º.- No son revisables en sede judicial
las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia
electoral… Artículo 181º.- … En materias electorales, de
referéndum o de otro tipo de consultas populares, sus
resoluciones son dictadas en instancias final, definitiva, y
no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno”.
“Nos proceden los procesos constitucionales cuando… Se
cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones
en materia electoral, salvo cuando no sean de naturaleza
jurisdiccional o cuando siendo jurisdiccionales violen la
tutela procesal efectiva”.
En gran medida, críticas movidas por poderes fácticos que
sin duda se han visto afectados por el papel jugado por el TC.
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