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En el debate sobre la reforma de la administración de justicia algo parece haber sido dejado de lado o, mejor dicho, parece seguir en el olvido propio de aquello que no vende: la necesidad de crear una política pública a favor del acceso a la justicia.
Si bien en el Acuerdo Nacional (ver: 28va
Política del Acuerdo Nacional) y en la CERIAJUS (ver:
resumen
ejecutivo) se plantean algunas medidas a tomar, estas no se muestran del todo como mecanismos coordinados e integrados a las bases de una política pública y, por lo demás, no abordan importantes temas como el desconocimiento de derechos. No cambia la situación al analizar las propuestas que hiciera la Ministra de Justicia (ver:
Reforma Judicial: Una necesidad de Shock de
Reformas) o las que hiciera la Corte Suprema (ver: 41 medidas y 7 comisiones de la Corte Suprema: esfuerzo aun
insuficiente).
No existe pues una propuesta de política pública seria y estructural destinada a mejorar el acceso a la justicia. Lo más cercano, aunque aun insuficiente, es aquello que ha sido propuesto por la CERIAJUS. Dichas propuestas, sin embargo, no han logrado materializarse significativamente (ver:
Seguimiento de las 52 propuestas de Ley planteadas por la Ceriajus y Propuestas del Plan de Reforma Aprobado por la CERIAJUS a cargo del Poder
Judicial). Falta, por tanto, no solo una propuesta real sino también la voluntad política para crearla e implementarla. Y es que, al igual que quien no tiene salud o educación, quien no puede ejercer sus derechos se encuentra en una situación que merece una política destinada a erradicarla.
De acuerdo con el literal a) del artículo 4 del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Ministerio de Justicia, este tiene como uno de sus objetivos el “Fortalecer el estado de derecho y el acceso a la justicia”. Por tanto, este Ministerio es uno de los responsables de crear una política que involucre a diversos agentes del Estado y de la sociedad civil en el camino hacia una mejora coordinada e integral del acceso a la justicia.
A continuación, algunas líneas generales que podrían ser tenidas en cuenta en la implementación de una política pública en este tema:
a) Concepto amplio del derecho al acceso a la
justicia. La política pública debe partir de entender el acceso como aquella situación en la que no existe la denominada pobreza legal, es decir, en la que una persona puede utilizar efectivamente el derecho u otros mecanismos alternativos como medio idóneo para resolver conflictos y ejercer sus derechos adecuadamente (ver:
Un gran tema ausente en el discurso de Alan García: la pobreza
legal). Pero, además, como algo central, tal política debe tener presente que si bien el derecho en cuestión supone un deber del Estado, también faculta a las personas a implementar medios propios para acceder a la justicia, como las comunidades campesinas y nativas.
Entre otras cosas, se deriva de esta concepción amplia: i) considerar no solo las barreras clásicas (económicas, por razón del idioma, culturales y geográficas, cuya solución, por lo demás, se ha centrado en medidas a ser implementadas en el Poder Judicial) sino también barreras de conocimiento e información y, por ende, por ejemplo, implementar cursos en colegios que traten temas básicos relativos a derecho constitucional, penal, de familia, etc, así como desarrollar talleres sobre esos temas en los lugares menos favorecidos, ii) favorecer el desarrollo de mecanismos de derecho alternativo en los que las personas, en coordinación con el Estado, puedan desarrollar modos de solucionar sus conflictos, así como potenciar debidamente la justicia de paz; y, iii) promover el cuestionamiento de la eficiencia o eficacia del derecho, a fin de gestionar el cambio de aquellas normas que no favorezcan un acceso efectivo o que estén desvinculadas de la realidad.
b) Diagnósticos y vinculación con la población
afectada. Si bien algunos de los problemas del acceso a la justicia pueden ser identificados mediante análisis de cifras globales, es imprescindible efectuar diagnósticos respecto de cuáles son, en los distintos lugares del país, las barreras más preocupantes. Esto es posible, únicamente, con el concurso de la población afectada puesto que ellos mejor que nadie conocen cuáles son sus problemas. Así, por mencionar un ejemplo concreto, mediante encuestas se podría determinar que la falta de conocimiento sobre temas pensionarios es una de las principales preocupaciones en el Callao y, por tanto, que es necesario desarrollar talleres sobre el particular.
c) Interrelación con otras entidades del Estado y de la sociedad
civil. Esto supone que la política pública reconozca la necesidad de crear mecanismos que permitan la existencia de un trabajo del Ministerio de Justicia en coordinación con entidades como el Poder Judicial, Ministerio Público, Defensoría del Pueblo, otros ministerios como el del Trabajo o el de la Mujer, los gobiernos regionales y locales, entre otros. Así también, supone la necesidad de vincular a agentes de la sociedad civil como facultades de derecho, ONG, estudios de abogados, notarías, etc.
Las posibilidades en este punto son infinitas. Sin embargo, con un ejemplo concreto podemos ver por qué es necesario este tipo de trabajo. Existen muchos consultorios jurídicos gratuitos manejados por la sociedad civil. Estos podrían enviar informes al Ministerio sobre la mayor cantidad de problemas que enfrentan y sobre las deficiencias de las normas que aplican. Esta información serviría para mejorar los diagnósticos y dar soluciones. Si, por ejemplo, 8 consultorios jurídicos gratuitos del distrito judicial de La Libertad señalan la necesidad de brindar información sobre temas como la violencia familiar, o de cambiar algunas normas sobre el particular, el Ministerio de Justicia podría coordinar con el de la Mujer a fin de que promueva una serie de talleres o la creación de defensorías integradas por mujeres de los lugares afectados. En cuanto a la necesidad de reformar la normatividad, podría efectuar propuestas normativas al Congreso. De ese modo se daría solución a un problema a través de la coordinación del Ministerio de Justicia con otro ente estatal y con la sociedad civil.
d) Cambio estructural en el Ministerio de Justicia,
un mayor presupuesto y reformas en ciertas instituciones. En cuanto a lo primero, debe tenerse en cuenta que se requiere la creación de nuevos órganos con funciones específicas, siendo necesaria, por lo demás, la participación de profesionales especializados no solo en derecho sino también en sociología, ingeniería, antropología, sicología, entre otros. En concreto, podría plantearse un reordenamiento en la Dirección Nacional a fin de crear nuevos órganos dependientes de ella; como ejemplo, podría crearse un órgano uno de diagnóstico, otro encargado de la coordinación con sociedad civil y con otras entidades del Estado y otro de planeamiento. En cuanto al dinero, es evidente que este cambio estructural haría necesario contar con más recursos; además, no perdamos de vista que el Ministerio de Justicia tiene a cargo: la defensoría de oficio, los consultorios gratuitos del Estado y los centros de conciliación gratuitos, que hasta el momento no han sido debidamente impulsados a pesar de su importancia para el acceso a la justicia de la población.
En efecto, las cifras al respecto son alarmantes: de acuerdo con la Cruz Roja (ver:
El acceso efectivo al derecho de defensa en el Perú 2005 Informe del Comité Internacional de la Cruz
Roja), existen 304 defensores de oficio en todo el país, 216 están encargados de casos penales y solo 88 para temas de derecho de familia. Por otro lado, de acuerdo con las cifras del Ministerio de Justicia (ver:
Estadísticas del Ministerio de Justicia
2005) existen 33 centros de conciliación gratuitos a nivel nacional, solo 15 se ubican en provincias; y, únicamente 59 consultorios jurídicos gratuitos de los cuales 35 están ubicados en provincia. El incremento de presupuesto es, por tanto, imprescindible.
A la par, se requiere reformar algunas instituciones, como por ejemplo la defensa de oficio. En efecto, más allá de la insuficiencia cuantitativa los problemas cualitativos son alarmantes. En este punto, la política pública debiera tener presente la necesidad de descentralizar algunas funciones en relaciones de coordinación, según lo visto en el punto anterior. Podría ser el caso, por ejemplo, de los centros de conciliación gratuitos que podrían funcionar en municipalidades, haciendo más accesible el servicio a la comunidad. Se requiere pues repensar esta y otras instituciones a fin de hacerlas más efectivas.
Estas son algunas pautas generales y perfectibles. Sin embargo, lo urgente es comenzar cuanto antes con el debate sobre la problemática de la pobreza legal por lo que en sí misma significa, y no esperar a un hecho bochornoso que de rating para hacerlo.
Una última reflexión: como dice Pogge “(…) la distinción entre causar la pobreza y no reducirla tiene poca o ninguna importancia. Permitir que personas a quienes uno podría haber salvado fácilmente mueran de hambre (…), es equivalente a matarlas (…)”. En el caso de la pobreza legal el razonamiento es el mismo: todo el que, pudiendo ayudar a las personas que la padecen, decide no hacerlo, es responsable de que su situación se mantenga.
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