Por: Julio César Mejía Tapia[1]

El Juzgado Mixto de la Provincia de Chucuito – Juli, Puno, recientemente acaba de declarar improcedente la demanda de amparo contra concesiones mineras inconsultas interpuesta por las comunidades campesinas aymaras de Chila Chambilla y Chila Pucara. Son dos los argumentos utilizados para rechazar la demanda: el primero, señala el juzgado, es que la vía idónea para reclamar la omisión de consulta previa es la del Proceso Contencioso Administrativo; y el segundo argumento es la falta de agotamiento de la vía previa. Tal y como se muestra en la siguiente imagen:

Corte Superior de Justicia de Puno

Al respecto es importante precisar que el Código Procesal Constitucional (en adelante C.P.Const.) tiene que ser entendido como la concretización de la Constitución[2], lo que impone una interpretación de este cuerpo normativo desde la Constitución, que se orienta a la realización de la justicia constitucional mediante los procesos constitucionales. En el presente caso, a través del proceso constitucional de Amparo.

De la primera causal de improcedencia invocada por el Juzgado:

C.P.Const. artículo 5°.- No proceden los procesos constitucionales cuando:

Inciso 2. Existen vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado. (…)

 

Según la Defensoría del Pueblo[3], en el estudio del proceso de amparo que se realiza en el Distrito Judicial de Lima, esta causal fue la más invocada para declarar improcedentes las demandas incoadas. Esta causal modifica el régimen de admisión de los procesos de amparo de un modelo “alternativo” por uno “residual” o “excepcional”. Conforme a esta disposición, solo debería acudirse a la vía extraordinaria del amparo para solicitar la tutela de los derechos constitucionales si es que no existe una vía ordinaria que sirva de igual o mejor modo para salvaguardar los mismos derechos[4]. Ello implica que tal proceso solo se deberá activar ante la ausencia o insuficiencia de las vías ordinarias para tutelar los derechos fundamentales en cuestión[5].

Diferentes autores coinciden en que la finalidad de esta causal es evitar la “amparización”, figura mediante la cual los afectados, ante cualquier problema surgido, plantean el mecanismo procesal del ampa­ro. Esta es una de las causales que más debate ha generado en su aplicación, por ello “es necesario utilizarla con prudencia y razonabilidad, ya que de apli­carse a pie juntillas o literalmente, podría hacerse un gran daño en la protección de los derechos fundamentales”[6]. Resulta entonces de suma importancia establecer exigencias que se deriven de esta causal de improcedencia. En este punto seguimos a Sosa Sacio[7], que hace la siguiente interrogante: ¿qué corresponde exigir a los justiciables y los jueces constitucionales sobre la base de la causal de improcedencia contenida en artículo 5 inciso 2 del C.P.Const.?

Lo exigible al demandante en el proceso de amparo: a este se le exige que presente un petitorio que merezca ser resuelto a través de esta vía urgente y, en caso exista otra vía en la que pueda tutelarse el derecho constitucional invocado, deberá explicar por qué es a través del amparo, y no de la vía ordinaria, que debería ser resuelta su pretensión.

Lo exigible al juez: le corresponde declarar la improcedencia de las demandas de amparo, en caso no exista una vía ordinaria específica e igualmente satisfactoria en la que pueda resolverse la pretensión, ni alguna justificación adicional o excepcional que habilite a resolver el caso en la vía del amparo.

Ahora, para dar mayor claridad a estas exigencias se debe observar el Precedente Vinculante establecido en el caso ELGO RÍOS[8], el cual plantea consideraciones objetivas y subjetivas para saber cuándo corresponde conocer una causa a través del amparo y no de una vía ordinaria. En este caso el Tribunal Constitucional instituye:

“Desde la perspectiva objetiva, el análisis de la vía específica idónea puede aludir tanto: (1) a la estructura del proceso, atendiendo a si la regulación objetiva del procedimiento permite afirmar que estamos ante una vía célere y eficaz (estructura idónea)’, o (2) a la idoneidad de la protección que podría recibirse en la vía ordinaria, debiendo analizarse si la vía ordinaria podrá resolver debidamente el caso iusfundamental que se ponga a su consideración (tutela idónea). Este análisis objetivo, claro está, es independiente a si estamos ante un asunto que merece tutela urgente.

De otra parte, desde una perspectiva subjetiva, una vía ordinaria puede ser considerada igualmente satisfactoria si: (1) transitada no pone en grave riesgo al derecho afectado, siendo necesario evaluar si transitar la vía ordinaria puede tornar irreparable la afectación alegada (urgencia como amenaza de irreparabilidad). Situación también predicable cuando existe un proceso ordinario considerado como “vía igualmente satisfactoria” desde una perspectiva objetiva; (2) se evidencia que no es necesaria una tutela urgente, atendiendo a la relevancia del derecho involucrado o a la gravedad del daño que podría ocurrir (urgencia por la magnitud del bien involucrado o del daño)”

Estos criterios deben entenderse como criterios complementarios, en la medida que bastará con que, a la luz de cualquiera de ellos, se verifique que la vía alternativa no es idónea para que se admita a trámite el amparo. En este sentido, se trata de un análisis sobre la pertinencia de la vía del amparo, y no uno dirigido a encontrar o favorecer su “impertinencia” (o improcedencia).[9] Estos criterios objetivos y subjetivos se manifiestan de modo copulativo.

Ahora bien, el Tribunal Constitucional (TC) ha precisado que el proceso constitucional de amparo es la vía idónea cuando se trata de los derechos de las comunidades indígenas, según la RTC. N° 00906-2009-AA/TC y la STC. N° 04611-2007-AA/TC; es decir, el TC reconoce que el amparo es la vía idónea para proteger los derechos de grupos vulnerables como las comunidades campesinas, y se expresa de la siguiente manera:

“Teniendo en cuenta lo señalado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Segundo Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en el Perú, del 2 de junio del 2000, es necesario puntualizar que la mayoría de las comunidades nativas vive en condiciones de extrema pobreza e inferior calidad de vida. La pobreza estructural afecta a los pueblos indígenas (Comunidades nativas, comunidades campesinas, etc.) con mayor intensidad, restringiéndoles el pleno goce de sus derechos humanos, económicos, sociales y culturales.

De igual forma la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los pueblos indígenas reconoce la urgente necesidad de respetar y promover los derechos intrínsicos de los pueblos indígenas, afirmados en tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos con los Estados, y muestra su preocupación por las injusticias históricas que han sufrido como resultado, entre otras cosas, de la colonización. En el caso particular del Perú la Defensoría del Pueblo mediante el Informe Defensorial Nº 134 manifestó que los pueblos indígenas que habitan en la Amazonia peruana conforman uno de los grupos humanos más olvidados y postergados por el Estado. Así mismo refirió que los altos índices de mortalidad y morbilidad que presenta la población indígena amazónica contribuyen a agudizar su situación de fragilidad.

En consecuencia son un grupo social de especial vulnerabilidad que requiere de una tutela urgente ante la amenaza o lesión de sus derechos constitucionales, fundamentales y colectivos. Por ello este Colegiado considera que el proceso de amparo de acuerdo a lo regulado por el artículo 200, inciso 2, de la Constitución, y el artículo 1 del Código Procesal Constitucional, resulta idóneo para tal fin; y dada la urgencia advertida este Tribunal no comparte el criterio de considerar aplicable al presente caso el artículo 5, inciso 2, del Código Procesal Constitucional[10]”. (Énfasis nuestro)

Finalmente, un necesario parámetro sobre la idoneidad del proceso de amparo para la protección de los derechos de los pueblos indígenas es la jurisprudencia aportada por la Corte Constitucional de la República de Colombia. En las sentencias T-657/13, T-475/16, T-002/17, SU.097/17, T-201/17, SU.217/17, T-568/17, T-582/17, T-667/17, T-713/17, T-011/18, T-103/18, establece que la Acción de Tutela para la protección del Derecho a la Consulta Previa, cuyo equivalente en el Perú es el proceso constitucional de Amparo, constituye el “único mecanismo judicial eficaz para garantizar que los pueblos indígenas sean consultados”. Resaltaremos en especial la Sentencia T-201-17, que señala:

“La Corte Constitucional, de manera constante, pacífica y uniforme, ha señalado que la acción de tutela es el mecanismo adecuado, en sí mismo, para solicitar la protección de los derechos étnicos. Por su condición de vulnerabilidad, respecto de esos sujetos, los mecanismos ordinarios de defensa se presumen ineficaces e inidóneos, convirtiendo la acción de tutela en el recurso judicial más apropiado para ventilar sus controversias; mucho más, tratándose del derecho fundamental a la consulta previa. Obligar a las comunidades tradicionalmente excluidas por la sociedad mayoritaria a acudir a instancias ordinarias para defender sus derechos, es desnaturalizar la esencia misma del Estado pluralista y la cultura o cosmovisión de estos sujetos”.

La consecuencia es evidente. El amparo es la vía idónea para la protección, no solo del derecho a la consulta de los pueblos indígenas, sino para la protección de todo derecho constitucional de grupos vulnerables como este.

De la segunda causal de improcedencia invocada por el Juzgado.

C.P.Const. artículo 5°.- No proceden los procesos constitucionales cuando:

Inciso 4. No se hayan agotado las vías previas, salvo en los casos previstos por este Código (…)

Los artículos 5, inciso 4; 45 y 46 del Código Procesal Constitucional son las disposiciones que, en principio, constituyen el marco jurídico sobre el cual ha de interpretarse y aplicarse la causal de improcedencia de la demanda de amparo referida a la falta de agotamiento de las vías previas, a lo que se le debe sumar necesariamente el desarrollo jurisprudencial del Tribunal Constitucional sobre el tema.

La obligatoriedad del amparo subsidiario atiende a que existen determinadas circunstancias que pueden convertir el agotamiento de la vía administrativa en un requisito perverso o en un ritualismo inútil, particularmente cuando de la afectación de derechos fundamentales se trata. En tales casos, se exime al administrado de cumplir esta obligación. Las variables, en sentido enunciativo, de esas excepciones se encuentran recogidas en el artículo 46° del CPConst.[11] (Énfasis nuestro)

En sentido el TC señala:

“La exigencia del agotamiento de las vías previas debe ser interpretada de manera restrictiva, en la medida que constituye un obstáculo al ejercicio de los derechos fundamentales, en concreto, al derecho a la jurisdicción. Por tal motivo, debe aplicarse un criterio de flexibilidad, pro homine, que evite que la citada exigencia derive en un formalismo inútil que impida la justiciabilidad de la administración. Asimismo, la regla del agotamiento de la vía administrativa debe mantenerse dentro de los cánones constitucionales, vinculándose con las exigencias propias de la administración, como la de asegurar un debido proceso a los administrados. Ello otorga razonabilidad a la exigencia de agotamiento de la vía administrativa, pues no puede haber demora o detención de la tutela jurisdiccional de derechos fundamentales. En ese sentido, si el recurrente considera que la dilación excesiva del proceso administrativo disciplinario vulneraba su derecho constitucional al debido proceso, restringir la vía constitucional frente a su necesidad de tutela jurisdiccional efectiva implica una limitación injustificada de la misma, más aún cuando el proceso de amparo es la vía idónea para decidir si un derecho fundamental ha sido o no violado”.[12] 

En esta disposición de ideas el Tribunal Constitucional ha señalado que:

      “(…) La consagración constitucional de estos procesos les otorga un especial carácter, que los hace diferentes de los procesos ordinarios en cuatro aspectos: 1)Por sus fines, pues a diferencia de los procesos constitucionales, los ordinarios no tienen por objeto hacer valer el principio de supremacía constitucional ni siempre persiguen la protección de los derechos fundamentales; 2) Por el rol del juez, porque el control de la actuación de las partes procesales por parte del juez es mayor en los procesos constitucionales; 3) Por los principios orientadores, pues si bien es cierto que estos principios, nominalmente, son compartidos por ambos tipos de procesos, es indudable que la exigencia del cumplimiento de principios como los de publicidad, gratuidad, economía procesal, socialización del proceso, impulso oficioso, elasticidad y de favor processum o pro actione, es fundamental e ineludible para el cumplimiento de los fines de los procesos constitucionales; y 4) Por su naturaleza, que es de carácter subjetivo-objetivo, pues no sólo protegen los derechos fundamentales entendidos como atributos reconocidos a favor de los individuos, sino también, en cuanto se trata de respetar los valores materiales del ordenamiento jurídico, referidos en este caso a los fines y objetivos constitucionales de tutela de urgencia[13](…)” .

Además, dicha vía sería ilusoria por lo ya expuesto, y porque los demandantes no han iniciado ningún procedimiento para agotar la vía previa administrativa toda vez que hay un riesgo inminente de irreparabilidad de los derechos vulnerados, en la medida que se pueden otorgar licencias de exploración y explotación para autorizar el comienzo de las actividades extractivas sobre el territorio de las comunidades de Chila Chambilla y Chila Pucara.

Conclusión:

No solamente ha quedado demostrado que la vía idónea para proteger el derecho a la consulta previa de los demandantes es la vía del amparo; en el caso concreto las causales de improcedencia debieron interpretarse en aplicación de los principios pro persona y pro libertatis. Según estos principios debe procurarse asumir la interpretación más favorable para el destinatario de la protección; es decir, se debe optar por aquella que conduzca a una mejor protección de los derechos fundamentales, descartando así las que restrinjan o limiten su ejercicio.

Debió aplicarse también el principio pro actione, mediante el cual el juez tiene el deber de interpretar y aplicar los requisitos y presupuestos procesales en el sentido más favorable, a fin de obtener una decisión válida sobre el fondo. En ese sentido, el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional dispone que “el Juez Constitucional debe adecuar la exigencia de las formalidades previstas en el C.P.Const. al logro de los fines de los procesos constitucionales”, y que, “cuando en un proceso constitucional se presente una duda razonable respecto de si el proceso debe declararse concluido, el Juez declarará su continuación”.  Sin duda nos encontramos en un exceso de ritualismos y formalidades por parte del Juzgado Mixto de la Provincia de Chucuito – Juli, Puno, que termina afectando los derechos fundamentales de los pueblos indígenas demandantes.

Foto: Comunicaciones Red Muqui.

[1] Investigador en derechos de la naturaleza y pueblos indígenas.

[2] RTC. 000 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC; FJ. 15

[3] Informe Defensorial N° 172, Estudio del proceso de amparo en el Distrito Judicial de Lima: fortaleciendo la justicia constitucional, Recuperado de:

https://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/defensoriales/Informe-Defensorial-N-172-2015.pdf

[4] Sosa Sacio, Juan Manuel. (2017) “La improcedencia del Amparo por existir vías específicas e igualmente satisfactorias”, en: Carpio Marcos Edgar y Sáenz Dávalos Luis; (Coordinadores) El Amparo en la actualidad. Posibilidad y limites, Lima, Tribunal Constitucional del Perú, Centro de Estudios Constitucionales, p. 132

[5] Velásquez Meléndez, Raffo (2012), “Desenredando el artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional ¿Cuándo debe despertar el amparo?”, en: Sosa Sacio, Juan Manual; (coordinador) La procedencia en el proceso de Amparo, Lima, Gaceta Jurídica S.A, p. 41.

[6] Diaz Zegarra Walter. A. (2010) Comentarios al Código Procesal Constitucional, Lima, Ediciones Legales E.I.R.L. p. 160.

[7] Sosa Sacio, Juan Manuel, La improcedencia del Amparo por existir “vías específicas e igualmente satisfactorias” Op. Cit.,  pp. 139 -143

[8] STC. N° 02383-2013-PA/TC, FJ. 12 al 15 y 17,  establecidos como PRECEDENTE, conforme al artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.

[9] Sosa Sacio, Juan Manuel, La improcedencia del Amparo por existir “vías específicas e igualmente satisfactorias” Op. Cit., p. 160.

[10] RTC 00906-2009-AA, FJ. 12

[11] STC. 02833-2006-PA/TC; FJ. 7

[12] STC. 3778-2004-AA/TC; FJ. 11

[13] STC. 00023-2005-PI/TC ; FJ. 10

 

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