Falta de consulta de concesiones mineras en comunidades campesinas de Puno ante la Poder Judicial

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Por: Juan Carlos Ruiz, IDL
Rodrigo Lauracio, DHUMA Puno

¿Deben consultarse las concesiones mineras superpuestas a territorios de comunidades campesinas? Ese es el tema que se han discutido en dos audiencias realizadas el 3 de noviembre en la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Puno. En razón de los dos procesos de amparo presentados por comunidades campesinas quechuas y aymaras contra el MINEM e el INGEMMET, por la omisión de la consulta previa en el procedimiento de emisión de títulos de concesión minera.

El primer proceso recae en el expediente N° 163-2016, presentado por las Comunidades Aymaras de Chila Chambilla y Chila Pucara, ambos del distrito de Juli, provincia de Chucuito. El otro proceso de amparo, es el recaído en el expediente N° 01846-2012, y fue presentado por 11 comunidades Quechuas del distrito de Atuncolla, provincia de Puno. En ambos  casos se cuestiona a INGEMMET por emitir concesiones mineras, sin previa notificación, información y consulta previa de estos actos a las comunidades nativas afectadas.

Debemos comenzar por señalar que INGEMMET entregó concesiones mineras de 1000 de las 1,600 hectáreas del territorio de la comunidad campesina Chilla Chambilla, y 1000 de las 2000 hectáreas del territorio de la comunidad campesina Chilla Pucará. Asimismo, INGEMMET ha expedido concesiones de todo el territorio del distrito de Atuncolla, afectando a 11 comunidades campesinas. Asimismo debemos precisar que ninguna de estas concesiones mineras fue notificada a las comunidades campesinas, impidiendo que éstas puedan ejercer su derecho de oposición. Solo se sacó un aviso pequeño en el diario oficial El Peruano, en idioma español, señalando la cuadrícula donde recae la concesión, pero no información sobre qué comunidades son las afectadas, ni si quiera información sobre la zona donde se superpone la concesión minera.

  1. ¿Cuál es el problema constitucional de fondo?

¿Deben consultarse a las comunidades campesinas las concesiones mineras que se superponen a sus territorios? Los demandados en las presentes demandas señalan que el acto administrativo de concesión minera no implica una afectación directa a los pueblos indígenas, debido a que su otorgamiento no involucra el inicio de exploración o explotación; ni autoriza la utilización de tierras; por tanto, dicho acto administrativo no requiere ser consultado.

  1. La emisión de concesiones mineras sí afecta a los pueblos indígenas

Es claro que las concesiones mineras, afectan el derecho al territorio y a la propiedad de los pueblos indígenas, aun cuando no se autorice la exploración o explotación, y en consecuencia, deben ser consultadas estas.

Se dice que mientras no haya autorización del titular del derecho de propiedad no se podrá realizar ninguna actividad. Esto es falso, pues si las comunidades se oponen el Estado puede imponer una servidumbre tal como lo contempla el artículo 7 de la Ley Nº 26505.

Se dice que las concesiones constituyen una afectación abstracta pero no real. Esto también es falso. El mejor ejemplo para acreditar la afectación de las concesiones a las comunidades campesinas es lo que les ocurrió a las comunidades del distrito de Chamaca, provincia de Chumbivilcas, departamento de Cusco. Ellos querían dedicarse a la pequeña minería, para así explotar los recursos minerales que hay en su territorio, sin embargo, cuando quisieron dedicarse a esa actividad económica no pudieron, pues los recursos mineros ya fueron concesionados a un particular, diferente de la comunidad campesina, de forma casi clandestina. Ciertamente, nunca la comunidad tuvo la oportunidad de ejercer el derecho a la oposición a la concesión. La conclusión es evidente, las concesiones mineras deben ser consultadas con las comunidades campesinas y nativas titulares del derecho superficial de propiedad. Más aun cuando este acto representa un peligro cierto a la forma de subsistencia que tienen estas comunidades, basadas en la agricultura y ganadería.

  1. ¿Qué ha dicho la Corte IDH?

Esta pregunta ya ha sido respondida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). Las concesiones sí afectan a los pueblos indígenas. Para la Corte IDH las concesiones mineras constituyen una restricción al derecho de propiedad. Esta afirmación la formula cuando precisa los requisitos previos a la entrega de concesiones madereras y mineras, reconociendo tácitamente que afectan a los derechos de los pueblos indígenas:

“129. En este caso en particular, las restricciones en cuestión corresponden a la emisión de las concesiones madereras y mineras para la exploración y extracción de ciertos recursos naturales que se encuentran dentro del territorio Saramaka. Por ello, de conformidad con el artículo 1.1 de la Convención, a fin de garantizar que las restricciones impuestas a los Saramakas respecto del derecho a la propiedad por la emisión de concesiones dentro de su territorio no impliquen una denegación de su subsistencia como pueblo tribal, el Estado debe cumplir con las siguientes tres garantías….”. (El resaltado es nuestro)

No obstante, será en la sentencia de interpretación del caso Saramaka vs. Suriname, que la Corte IDH será más y más directa, en relación a como las concesiones a afectan a los pueblos indígenas. Lo que expresa la Corte IDH es que las concesiones mineras constituyen una restricción al uso y goce del derecho de propiedad. Más claro imposible. Precisó en dicha oportunidad en el párrafo 50 que:

“Según lo anteriormente señalado, el otorgamiento de concesiones para proyectos de desarrollo o inversión que estén dentro o que afecten el territorio Saramaka constituye un tipo de restricción al uso y goce de la propiedad”.

 No son los únicos pronunciamientos de la Corte IDH. En la sentencia de fondo Awas Tingni vs. Nicaragua, sostuvo que no podrá expedirse una concesión sobre un territorio si es que antes no se ha titulado el territorio. Es evidente que esto se hace porque la concesión afecta el derecho al territorio y a la propiedad sobre éste.

“153. La Corte considera que, conforme a lo establecido en el artículo 5 de la Constitución Política de Nicaragua, los miembros de la Comunidad Awas Tingni tienen un derecho de propiedad comunal sobre las tierras donde actualmente habitan, sin perjuicio de los derechos de otras comunidades indígenas. Sin embargo, la Corte advierte que los límites del territorio sobre los cuales existe tal derecho de propiedad no han sido efectivamente delimitados y demarcados por el Estado. Esta situación ha creado un clima de incertidumbre permanente entre los miembros de la Comunidad AwasTingni en cuanto no saben con certeza hasta dónde se extiende geográficamente su derecho de propiedad comunal y, consecuentemente, desconocen hasta dónde pueden usar y gozar libremente de los respectivos bienes. En este entendido, la Corte estima que los miembros de la Comunidad Awas Tingni tienen derecho a que el Estado:
1. d
elimite, demarque y titule el territorio de propiedad de la Comunidad; y
2. se abstenga de realizar, hasta tanto no se realice esa delimitación, demarcación y titulación, actos que puedan llevar a que los agentes del propio Estado, o terceros que actúen con su aquiescencia o su tolerancia, afecten la existencia, el valor, el uso o el goce de los bienes ubicados en la zona geográfica donde habitan y realizan sus actividades los miembros de la Comunidad”. (El resaltado es nuestro)

  1. El fundamento constitucional de la obligación de consultar las concesiones mineras descansa en la importancia del territorio para los pueblos indígenas

Esta obligación descansa fundamentalmente en la importancia del territorio para los pueblos indígenas, aspecto sobre el que tanto han insistido los mismos pueblos.

Ahí se juega su subsistencia. Como señaló la Corte IDH, ‘‘La cultura de los miembros de las comunidades indígenas corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con sus territorios tradicionales y los recursos que allí se encuentran, no sólo por ser estos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad y, por ende, su identidad cultural”[1]. Esto, al igual que los recursos que son conexos al territorio de los pueblos indígenas, como el agua que es de suma importancia para el desarrollo de las diferentes actividades necesarias para su subsistencia. Entonces, imponer un título de concesión minera como el primer acto administrativo para el desarrollo de la actividad minera representa una afectación materializada.

Por todas estas razones se exigió en las audiencias ante la Corte Superior de Puno, que se declaren fundadas las demandas de amparo, exigiéndose a INGEMMET y a MINEM ordene se consulte las concesiones mineras otorgadas a espaldas a las comunidades campesinas afectadas.

[1] Caso Comunidad indígena Yakye Axa vs. Paraguay, párrafo 135. Sentencia de 17 de junio de 2005. (Fondo, Reparaciones y Costas).

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