Un desafío más, sí importa. El Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-2021

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Por: Luis Miguel Purizaga Vértiz

 

La lucha contra la corrupción ha invadido todos los fueros del Estado. Si como tema académico se le había dado más importancia a partir de los años noventa a través del trabajo impulsado por Transparencia Internacional, actualmente son los Estados por propia iniciativa, los que han incorporado en sus planes de acción, el tema de la lucha contra la corrupción como uno fundamental, ligándolo con otros temas como el fortalecimiento de las democracias y la calidad de vida de los ciudadanos.

En el caso de nuestro país, ya hemos visto que se han emitido paquetes normativos y se han formado comisiones para analizar el problema. Si buscásemos un punto de partida, nos podríamos remitir al año 2001 con el D.S. N° 120-2001-PCM que creó la Comisión Nacional de Lucha contra la Corrupción y la Promoción de la Ética y la Transparencia en la Gestión Pública; y a partir de ahí encontraríamos una serie de normas que crean consejos, comisiones y oficinas con el mismo objetivo: la lucha contra la corrupción. Uno de estos últimos productos, ofrecido a puertas del bicentenario, es el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción para los años 2018 al 2021, y que ha sido publicado el 26 de abril pasado[1].

Si antes no funcionó, ¿por qué ahora sí funcionaría?

La presentación del Plan inicia con un diagnóstico que es una verdad amarga: en palabras del presidente de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción y presidente del Poder Judicial, Duberlí Rodríguez, se desarrollaron desde el año 2001 diversos espacios gubernamentales orientados a definir acciones de lucha contra la corrupción y a crear un sistema coordinado para hacerle frente, desgraciadamente, sin resultados satisfactorios. Durante este periodo se implementaron diversas medidas anticorrupción: la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, la Ley de Gestión de Intereses, la Ley de Prohibiciones e Incompatibilidades de Funcionarios y Servidores Públicos, la Ley de Reforma del Servicio Civil, etc.; sin embargo, todas adolecieron del mismo problema: no tuvieron el impacto estructural y de largo plazo que se esperaba.

¿Por qué ocurrió esto? El resultado del diagnóstico arrojó que el gran problema fue, sobre todo, la distinta aproximación conceptual respecto del fenómeno de la corrupción. Estas distintas aproximaciones y la falta de delimitación conceptual, llevó a las entidades involucradas en la lucha contra la corrupción a utilizar de manera indistinta los conceptos de integridad y anticorrupción, a pesar de que ambos tienen significados y aproximaciones metodológicas diferentes.

A partir de este análisis, la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) ha considerado algo que en sí no es nuevo: que es necesaria una estrategia distinta que articule acciones de prevención, detección, investigación y sanción, diferenciando los distintos niveles de corrupción que existen y la manera diferenciada del impacto que tienen, así como de una estrategia de participación conjunta y articulada de las entidades del Estado y la sociedad civil. A partir de este análisis, se ha trabajado en un enfoque que se espera dé mejores resultados, y bajo el cual se ha desarrollado el Plan Nacional de Integridad, con miras al 2021.

¿Cómo se ha elaborado el Plan?

Éste ha sido elaborado a partir de cuatro documentos. El informe de la Comisión Presidencial de Integridad de diciembre de 2016, el estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sobre integridad en el Perú, las cien acciones propuestas por el Fiscal de la Nación para forjar un país sin corrupción de junio de 2017, y el Compromiso de Lima de la Cumbre de las Américas de este año.

La estructura del Plan se mueve en dos ámbitos: uno que está centrado al ámbito punitivo (prevenir y combatir a corrupción de manera eficiente), y que involucra una actuación y participación de entidades como el Poder Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, el Consejo Nacional de la Magistratura, la Policía Nacional y la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción.

El segundo ámbito es el que involucra a todas las entidades públicas, privadas, empresas, ciudadanía y colectivos sociales; donde sería necesario implementar: i) modelos de prevención, ii) filtros en los procesos de las actividades que realizan, iii) políticas orientadas a garantizar la transparencia y rendición de cuentas, y iv) mecanismos de control y supervisión. En otras palabras, este segundo ámbito implica que todos nos autorregulemos. ¿Cómo se espera que esta autorregulación tena éxito? En el caso de las empresas, según se indica, a través del desarrollo de buenas prácticas corporativas organizadas en función al Modelo de Prevención contenido en la Ley N° 30424, al Decreto Legislativo N° 1352, o a otros estándares como el ISO 37001. Osea, las empresas tendrán que respetar un marco normativo ya existente para elaborar lo que se llaman buenas prácticas corporativas.

Estos dos ámbitos de acción se centralizarán en cuatro temas. Si bien es cierto pareciera que la corrupción está inmersa en todas las instituciones del Estado y en todas las acciones que llevan a cabo; ha sido necesario priorizar en qué áreas realizar acciones puntuales que propone el Plan. Los espacios vulnerables son: i) obras de infraestructura, ii) procesos de contrataciones y adquisiciones, iii) captura de la política pública por parte de intereses particulares, y; iv) provisión de servicios públicos (al que el Plan denomina pequeña corrupción). Se busca un enfoque acerca del qué hacer y del cómo hacer, y para esto se identificaron dos enfoques, el de prevención y el de sanción de la corrupción.

El enfoque de prevención se centra en dos ejes, el de fortalecer la capacidad y prevención del Estado y el de identificar y gestionar los riesgos. El enfoque sancionador se centra en la capacidad sancionadora del Estado. Como indica el mismo Plan, el enfoque de prevención es un enfoque clásico en este tipo de acciones desde el Estado para la lucha contra la corrupción. Lo interesante sería ver el cómo se llevarán a cabo los objetivos específicos de los dos ejes de este enfoque. Algunos de ellos están relacionados al acceso a la información pública, como el garantizar la transparencia y el acceso a ésta, y el consolidar una gestión de información integrada; pero también hay otras que están relacionadas con la reforma del sistema electoral y de las organizaciones políticas, instaurar una cultura de integridad y ética pública, y gestionar de forma adecuada los conflictos de intereses entre particulares y frente a la administración pública. Todo esto para fortalecer la capacidad de prevención del Estado.

Cuando se habla de prevención en temas de identificación y gestión de riesgos, las acciones se centran en fortalecer el mecanismo de denuncias en casos de corrupción, impulsar la meritocracia en la carrera pública, garantizar la integridad en el sistema de contrataciones públicas, y fortalecer la gestión de riesgo al interior de cada entidad del Estado.

Como vemos, todos estos objetivos se desarrollan bajo el enfoque de prevención, que como ya habíamos indicado es el enfoque clásico que se ha adoptado en las medidas de lucha contra la corrupción anteriores. Se supone que el sistema de implementación de medidas debe ser lo novedoso, lo que garantizaría un mejor destino en comparación con las medidas anticorrupción tomadas anteriormente.

El segundo enfoque, el sancionador, se centra en el carácter netamente normativo punitivo. Se habla de reforzar y fortalecer. Reforzar el sistema de justicia penal, el sistema disciplinario y el sistema nacional de control. Y de fortalecer los mecanismos de recuperación de activos y perdida de dominio ante delitos agravados contra la administración pública.

Hay entonces, una identificación de estos objetivos que obedece a un enfoque clásico y a otro punitivo, que si bien es cierto no son novedosos, tienen la expectativa del cómo se implementarán. A partir de estos dos enfoques se identificaron 325 recomendaciones, y a partir de un procedimiento depuración, priorización e integración se tiene una matriz con 69 acciones concretas. Como indica el mismo Plan, la mayor parte de las acciones están construidas en función de procesos, cuyo impacto en la reducción de riesgos de corrupción requiere medidas sostenibles.[2]

¿Cómo se distribuyen esas 69 acciones en relación a los tres ejes que están estructurados en el enfoque preventivo y sancionador? 29 acciones para fortalecer la capacidad de prevención de la corrupción, 21 acciones asociadas a la identificación y gestión de riesgos, y 19 acciones asociadas al fortalecimiento de la capacidad sancionadora del Estado respecto a los casos de corrupción.

Enfoques (CAN 2012) Ejes (PCM, 2017) Objetivos específicos Número de acciones priorizadas Número total
Prevención de la corrupción Fortalecer la capacidad de prevención del Estado frente a los actos de corrupción. Garantizar la transparencia y el acceso a la información pública 8 29
Consolidar una gestión de información integrada 8
Consolidar una reforma del sistema electoral 6
Instalar una cultura de integridad y de ética pública 3
Consolidar la gestión de conflictos de intereses y gestión de intereses del Estado. 4
Identificación y Gestión de Riesgos Fortalecer el sistema de denuncias por casos de corrupción 3 21
Impulsar carrera pública meritocrática 5
Garantizar la integridad en las contrataciones del Estado 10
Fortalecer la gestión de riesgos dentro de cada entidad pública 3
Combate de la corrupción Capacidad sancionadora del Estado frente a los actos de corrupción Reforzar el sistema de justicia penal 11 19
Reforzar el sistema disciplinario 2
Reforzar el Sistema Nacional de Control 2
Fortalecer los mecanismos para recuperación de activos y perdida de dominio ante delitos agravados con la administración pública 4
Total       69

 

Las medidas de prevención suman un total de 50. Eso indica que se le está dando prioridad al enfoque preventivo, que es el enfoque clásico dentro de las medidas de lucha anticorrupción que se han venido aplicando a lo largo del tiempo. La cuestión ahora es establecer si las medidas de implementación en las instituciones del estado, se llevan a cabo de la manera correcta y, sobre todo, de forma sostenida en el tiempo, que no es otra cosa que hacer que las medidas implementadas se mantengan, a pesar de los posibles cambios de autoridades, al menos hasta el 2021.

Quizá para lograr esto, el Plan le pone énfasis a la idea de fortalecer a cada una de las entidades que deberán implementar las acciones planteadas. Y además de fortalecer, generar sinergias inteligentes entre todas ellas. Un ejemplo de ello sería el caso de las acciones puntuales a tomar en relación al objetivo específico de “garantizar la transparencia y el acceso a la información pública en las entidades del estado”. Estas acciones involucran directamente al Ministerio de Justicia y DD.HH., a la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Datos Personales, la Presidencia del Consejo de Ministros, la Contraloría General de la República, etc. Las funciones que desempeñarán estas instituciones en algunos casos serán de asistencia, seguimiento o supervisión, o de implementación, por lo que se entiende que si no hay una sinergia entre éstas, las acciones o no se implementarán, o si lo hacen, no se implementarán correctamente.

Hay medidas específicas y transversales que deberán llevar a cabo las instituciones del Estado. Las específicas las llevarán a cabo aquellas instituciones que por el rol específico que cumplen y desarrollan tienen una tarea puntual en la lucha contra la corrupción, y que por lo tanto solo ellas pueden implementarlas (Poder Judicial, Congreso de la República, Ministerio Público, Contraloría General de la República, Presidencia del Consejo de Ministros, etc.); y las medidas transversales, que son las que deberán ser implementadas de forma transversal por todas las entidades sin excepción (incluidas aquellas que ya tienen asignadas acciones específicas).

El monitoreo y la evaluación

Tan importante como las acciones, es el sistema mediante el cual se les monitoreará y evaluará. Si no hay un sistema óptimo que se encargue de esta tarea, el sistema no sirve de mucho ya que es muy posible que los objetivos no se cumplan, que se cumplan de forma parcial o de forma equivocada. El Plan da lineamientos muy generales respecto a qué indicadores e instrumentos permitirán evaluar de forma cuantitativa y cualitativa aspectos claves de lo que se implementará. Solo indica que la idea es que se ponga en evidencia los productos y resultados que se alcancen.

El responsable del seguimiento, monitoreo y evaluación, será la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), a través de su coordinación general. También se encargará de hacer lo mismo con la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción. La CAN deberá presentar un informe anual que recoja este monitoreo y evaluación de las acciones que se desarrollen. En el trabajo de la CAN apoyarán también las Comisiones Regionales Anticorrupción.

El factor político

¿Qué tan difícil es llevar a cabo todo este Plan con un clima político como el que hemos tenido y tenemos? Decir a estas alturas que el éxito de todas estas medidas anticorrupción se logrará solamente con un compromiso político real de los actores políticos, es una obviedad.

Si no hay un real compromiso para llevar a cabo todas estas medidas, todo este Plan para el 2021 quedará como uno de los tantos documentos anticorrupción que se han emitido desde el año 2001 y que al final no tuvieron los resultados esperados.

El éxito de medidas como éstas depende más de la voluntad política que de las cuestiones relacionadas a la gestión pública. Incluso el mejor modelo de reforma de gestión pública, cuenta con un componente político que es necesario tener en cuenta. Si algo ha demostrado el gobierno de PPK, es que el factor técnico es importante pero nunca suficiente. Si no se hace una evaluación de los actores políticos que tienen diversos intereses en cada una de las 69 acciones a implementar, no podremos llevar a cabo una buena evaluación de los resultados que se obtengan, y si no se logran los objetivos esperados, creeremos que el problema sigue radicando en una cuestión de diseño y elaboración de planes preventivos y de normas sancionadoras. El círculo volverá a cerrarse.

No estamos inmersos en una situación política normal, aunque eso quisiesen que creyéramos algunos. Tuvimos un presidente por un año y medio y éste tuvo que dejar el cargo debido a problemas de corrupción ligados al caso Lava Jato. Estamos iniciando un nuevo gobierno teniendo a la cabeza de éste, al primer vicepresidente del ex presidente ya mencionado. Muchos de los políticos investigados por el caso Lava Jato son actores políticos activos actualmente, están en esferas del gobierno, están en el Congreso, están en los partidos o agrupaciones políticas que participarán en las elecciones municipales que tendremos en octubre. ¿Es éste un ambiente político normal?

Pareciese que, visto así, estos no son los mejores tiempos como para decidir combatir “en serio” a la corrupción. Hay muchos factores externos que harían pensar que será muy difícil el camino. La CAN presentará su informe en un año. Veremos entonces si se estuvo a la altura del desafío o no.

(Foto: La República)

 

[1] Véase: http://busquedas.elperuano.pe/download/url/decreto-supremo-que-aprueba-el-plan-nacional-de-integridad-y-decreto-supremo-n-044-2018-pcm-1641357-2

[2] El subrayado es nuestro.

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