Uno de los principales problemas que hoy existen en materia de procesos constitucionales en nuestro país, es el uso y abuso de procesos de amparo y medidas cautelares por parte de algunos jueces, que vienen autorizando el funcionamiento de bares, casinos, tragamonedas, circulación de buses camión, discotecas, pesca ilegal, etc., a pesar que estos no cuentan con licencia de funcionamiento o permiso de operación. Precisamente, éste es uno de los temas que ha sido abordado por el paquete de proyectos de ley presentados por el Gobierno en materia de justicia (proyecto de ley Nº 747/2006-PE) (La República, 03/12/06).

Para entender mejor este proyecto, es necesario conocer qué está ocurriendo con algunas empresas de casinos y tragamonedas. Según información periodística, del 100% de casinos y tragamonedas que existen en el Perú, 80% no cuentan con el permiso de operación del Ministerio de Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR). La Municipalidad de Lima, de acuerdo a la normatividad vigente, sólo otorga licencia de funcionamiento a aquellos locales de juegos de casino y máquinas tragamonedas que superen la observación de Defensa Civil y presenten permiso del MINCETUR.

Sin embargo, los dueños de salas informales han ideado la forma de seguir funcionando (no obstante carecer de licencia de funcionamiento) mediante la presentación de demandas de amparo, generalmente ante juzgados del interior del país, como la Oroya y Andahuaylas; demandas que misteriosa y coincidentemente son admitidas. Además, hay que agregar que algunos fallos judiciales no distinguen entre salas de juego y empresas, por lo que al darle luz verde a una empresa o razón social específica, se permite que estos puedan abrir las puertas de sus distintas sucursales en todo el país. Pero claro, casi todas están en Lima. No contentos con ello, algunos propietarios de estos ilegales negocios venden sus locales y ofrecen servicios de "asesoría" para obtener acciones de amparo. Incluso, se anuncian en los diarios de la capital [1].

La gravedad del caso es tal que, con anterioridad a la presentación de esta iniciativa legislativa, hace algunas semanas el MINCETUR presentó una demanda de proceso constitucional de conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional (TC), con el objeto que éste defina qué órgano es el competente para el otorgamiento de licencias a empresas de casino y tragamonedas: el Poder Judicial o el MINCETUR. Por último, es necesario señalar que el propio TC ya había detectado este problema con anticipación, expresando a través de algunos fallos su preocupación por el desconocimiento de sus sentencias con carácter vinculante por parte de algunos jueces cuando conocían de estos procesos de amparo [2].

Varias son las propuestas que el proyecto del gobierno hace, sin embargo, con cargo a elaborar un informe más exhaustivo sobre el mismo los días próximos, en esta oportunidad queremos hacer referencia al tema que consideramos de fondo: la vinculatoriedad de los precedentes vinculantes del TC.

Sobre el particular, la respuesta del sistema de justicia no ha sido uniforme, pudiendo distinguirse fundamentalmente dos posiciones: los que sostienen que los jueces deben acatar los fallos vinculantes del TC que prohíben la utilización de los amparos y, de otra parte, aquellos que señalan que esto afecta la garantía institucional de la independencia del Poder Judicial.

El 4 de abril de este año fue publicada en el diario oficial El Peruano la Resolución Jefatural Nº 021-2006-J-OCMA/PJ, expedida por la OCMA. En ella se dispone "que todos los órganos jurisdiccionales de la República, bajo responsabilidad funcional, den cabal cumplimiento a los precedentes vinculantes señalados por el Tribunal Constitucional en sus sentencias dictadas en los Expedientes Nº 0206-2005-PA/TC y Nº 4227-2005-PA/TC (...) así como en otras materias que tienen el mismo efecto normativo ya fijados o por fijarse" .

La respuesta del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial no se hizo esperar. Al día siguiente publicó un pronunciamiento en los principales diarios, dirigido a todos los magistrados y precisando que "Con arreglo a los artículos 138º y 139º inciso 1 de la Constitución y artículo 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la potestad de administrar justicia se ejerce a exclusividad por el Poder Judicial a través de los órganos jerárquicos conforme a la Constitución y a las leyes (...) Los magistrados judiciales sólo están sometidos a la Constitución y a la ley, y el Estado les garantiza su independencia jurisdiccional, consagrada en el inciso 1 del artículo 146º de la Carta Fundamental y en el artículo 2º de la Ley Orgánica del Poder Judicial".

Éste no es un tema ni nuevo ni pacífico. Como podemos apreciar, lo que está detrás de este debate es la siempre difícil y tensa relación entre el TC y el Poder Judicial y, más en concreto, el valor de la jurisprudencia vinculante del TC. Desde Justicia Viva, hemos tomado posición a favor de la vinculatoriedad de las sentencias vinculantes del Tribunal. El precedente vinculante es una de las principales instituciones e instrumentos con que cuenta para el cabal cumplimiento de su función de control de la constitucionalidad, y para contribuir a la seguridad jurídica en el país.

Como podemos ver, la solución de este problema pasa por responder dos preguntas centrales: ¿tiene cobertura constitucional y legal la "vinculatoriedad" de la jurisprudencia del TC?, y ¿se vulnera la independencia judicial de los jueces de amparo del Poder Judicial cuando se exige la aplicación del precedente vinculante del TC? En relación con la primera interrogante, la vinculatoriedad de la jurisprudencia del TC sí tiene cobertura constitucional, y ella se encuentra en los principios constitucionales de "igualdad en la aplicación de la ley" y de "seguridad jurídica". Según el primero, "resolver en forma distinta dos casos que son sustancialmente iguales, uno de los cuales constituye jurisprudencia constitucional vinculante, vulnera el principio de igualdad en la aplicación de la ley" [3]. Efectivamente, no se puede atribuir consecuencias jurídicas distintas a supuestos material y sustancialmente iguales.

En relación con la afectación de la seguridad jurídica, todo ciudadano debe tener plena convicción de que, si se presenta determinado supuesto de hecho, "éste será merecedor de una consecuencia jurídica establecida con anterioridad, la misma que será igual para todos aquellos que se encuentren en la misma situación y que no podrá variarse arbitrariamente según la mera voluntad del juzgador" [4]. El fundamento legal de la vinculatoriedad de la jurisprudencia del TC lo podemos encontrar a su vez, en el artículo VI y VII del Código Procesal Constitucional y en la Primera Disposición Final de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

En relación con la segunda pregunta, no se afecta la independencia de un juez que conoce un proceso de amparo cuando se le exige que en un caso concreto, acate y observe el precedente vinculante establecido por el Tribunal, pues la propia Constitución y la ley le exigen respetar los precedentes vinculantes del TC, " la existencia de una regla que constituya precedente vinculante en casos sustancialmente iguales constituye un límite a la garantía institucional de la independencia judicial" [5]. Como señala Rubio Llorente, los jueces ordinarios no pueden recurrir al principio de independencia judicial para omitir la interpretación del TC, porque la independencia del juez ordinario no comporta la libertad para interpretar libremente la Constitución o las leyes de modo distinto al que interpretó el TC, porque ello afectaría la coherencia interna del ordenamiento   constitucional [6], y violaría el mandato constitucional en virtud del cual todas las autoridades ejercen el poder del Estado con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes exigen, de acuerdo con el artículo 45 de la Constitución Política [7].

El ordenamiento jurídico y los propios ciudadanos necesitan predictibilidad y certeza, los diferentes actores económicos necesitan confianza y ésta no existe cuando las normas no son claras y predeterminadas. No es posible que casos materialmente iguales, sean resueltos de manera distinta, generando confusión entre los propios operadores del derecho. La consecuencia es evidente: el juez tiene la obligación de aplicar el precedente vinculante.

Saludamos la decisión y la voluntad del Gobierno de pretender dar solución a un problema de tanta importancia. Es bueno constatar que el Gobierno no es ajeno a este serio problema de inseguridad jurídica. No puede ser que cada juez y cada sala interpreten de manera distinta las normas, con elevados y peligrosos niveles de arbitrariedad y abuso del derecho. Incluso, mucha de la carga procesal no existiría, si desde el inicio los jueces y litigantes sabrían la interpretación de las normas por parte del Poder Judicial. Todo esto no hace sino minar la credibilidad y la confianza de la población en su sistema de justicia.
(Juan Carlos Ruiz Molleda)

[1] Ver diario El Comercio, publicado el 30 de julio del 2006.
[2] Ver sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el exp. Nº 4227-2005-PA/TC, fundamento jurídico 42.
[3] Javier Adrián Coripuna. Las relaciones entre el Tribunal Constitucional y Poder Judicial. El valor de la jurisprudencia vinculante. En: Gaceta del Tribunal Constitucional, Nº 2, abril-junio 2006, Lima, pág. 24. Ver www.tc.gob.pe/gaceta.
[4] Ibíd. pág. 24.
[5] Ibíd.
[6] Francisco Rubio Llorente citado por Cesar Landa Arroyo. " Tribunal Constitucional y Poder Judicial: una perspectiva desde el Derecho Procesal Constitucional", en: Revista electrónica "Hechos de la Justicia", Nº 09, Año 04, 2006, pág. 15-16. Puede ser consultado en: http://www.hechosdelajusticia.org.
[7] César Landa Arroyo, op. cit., pág. 16.