El 8 de diciembre pasado se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley Nº 28925, dispositivo que modifica a su vez la Ley Nº 27692, norma de creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI). A pesar las críticas y observaciones formuladas por la sociedad civil (ver: informe jurídico) el Congreso sólo modificó dos artículos de todos los que fueron cuestionados. El primero, sobre la función y ámbito normativo de la APCI y el segundo sobre las infracciones sancionables (ver: Modificación de ley de APCI: Congreso vs Derechos Humanos).
Si bien se han recogido algunas observaciones formuladas, lo que ha quedado es un texto con normas imprecisas y contradictorias y en otros casos con vacíos, sobre todo a la hora de establecer las funciones de la APCI y los supuestos de sanción. Esto puede convertir a esta ley, en un peligroso instrumento de control, de ingerencia y de represalia contra aquellas ONG´s incómodas al gobierno, como por ejemplo, aquellas que denuncian graves violaciones a los derechos humanos, casos de corrupción, afectación del medio ambiente, etc.
Así por ejemplo, no queda claro el ámbito de las potestades de control, fiscalización y supervisión de la APCI, pues primero señala que la potestad de supervisión de la APCI sólo se extiende a la cooperación internacional que se canaliza a través del Estado, y luego, establece que todas las ONG´s tienen que inscribirse, incluso aún aquellas que no gestionan la cooperación a través del Estado. Pero no solo tienen la obligación de inscribirse las ONG´s que ejecutan cooperación sin intermediación del Estado, sino que además deben brindar importante información sobre los proyectos, programas o actividades que realizan. Asimismo, deben brindar información sobre la ejecución del gasto que realizan. No entendemos para qué pide la APCI un conjunto de información sustancial a las ONG´s que no trabajan con el Estado, si señala que no tiene competencia sobre ellas.
Para Javier de Belaunde, al establecer que la inscripción en los registros de la APCI constituye una condición obligatoria para ejecutar la cooperación técnica internacional de las ONG´s que no trabajan con el Estado, se estaría imponiendo una barrera administrativa irrazonable para el funcionamiento de las organizaciones y con ello una limitación indebida a su libertad de asociación. Señala este jurista que el derecho a la asociación sólo puede ser objeto de restricción cuando ello sea necesario para la protección de la salud, la seguridad nacional, o la moral y el orden público, lo que no ocurre en el presente caso, pues la obligatoriedad del registro no pretende proteger ninguno de tales bienes jurídicos, sino obedece claramente a una intención de supervisar y controlar las actividades que las asociaciones desarrollan, y de generar en ellas todas las obligaciones que se derivan del registro.
De igual manera, no queda claro si la función de la APCI de "desarrollar y regular el sistema de certificaciones de calidad de las ONG´s nacional es y extranjeras" se aplicará a las ONG´s que no trabajan con el Estado. Sobre la posibilidad de aplicar esta función a estas últimas, Javier de Belaunde precisa que la implementación de tal sistema implicaría la evaluación obligatoria de las actividades desarrolladas por dichas entidades bajo parámetros cualitativos. Ello resultaría una ingerencia que tampoco estaría justificada en la protección de la seguridad, la salud o la moral y el orden público, únicos casos en los que se permitiría limitar o afectar la libertad de asociación.
Otro tema cuestionable es el referido a las sanciones. Para comenzar, no queda claro si es que estas sanciones también se aplican contra aquellas ONG´s que no ejecutan la cooperación a través el Estado. Parecería que no se les aplica, sin embargo la propia norma señala, por ejemplo, que éstas pueden ser sancionadas si no se inscriben, hasta con la multa de 50 UIT.
De otro lado, los supuestos de infracciones que son materia de la potestad sancionadora de la APCI, han sido redactados de manera muy ambigua e imprecisa, lo cual puede abrir la puerta a la arbitrariedad y a las represalias en contra las ONG´s demasiados críticas a juicio del gobierno. Sino, revisemos algunos de estos supuestos de infracción: "hacer uso indebido de la recursos y donaciones de la cooperación técnica internacional o aplicar los mismos a fines distintos para los cuales fueron proporcionados", "orientar los recursos de la cooperación técnica internacional hacia actividades que afecten el orden público o perjudiquen la propiedad pública o privada" (subrayado nuestro). ¿Con qué criterio se decidirá qué es un uso indebido y cuándo se afecta el orden público? ¿Quién nos puede asegurar que una movilización en favor del derecho a la tierra de población campesina ante una empresa minera, el cuestionamiento de mandos militares comprometidos en crímenes de lesa humanidad o la denuncia de autoridades pública por casos de corrupción, o simplemente la organización de un plantón, una marcha de protesta no serán interpretados como una afectación del orden público?
Asimismo, no termina de quedar claro qué ocurrirá si una ONG que no ejecuta proyectos de desarrollo a través de organizaciones estatales, efectúa un trabajo que no se ajusta a la política de desarrollo. ¿Se pretenderá impedir que aquellas organizaciones, cuyos fines no sean prioritarios para el Estado de acuerdo a sus intereses, tengan acceso a los recursos provenientes de la cooperación internacional? El Estado no puede imponer y obligar a los donantes y a las ONG´s los proyectos y programas que él considere prioritarios; en todo caso, sólo lo puede hacer con las instituciones del sector público, pero no con las privadas, las cuales tienen libertad para elegir los proyectos que quieren desarrollar.
Como podemos ver, estamos ante una norma confusa y ambigua cuyo ámbito de aplicación debería estar claro, más aun si están en juego derechos fundamentales y la potestad sancionadora de la administración pública.
Por último, los defensores de la Ley Nº 28295 sostienen que es necesaria mayor transparencia en el trabajo que realizan las ONG´s. Este argumento carece de fundamento: las ONG´s no trabajan en la clandestinidad, sin control y fiscalización alguna. Son fiscalizadas en primer lugar por los donantes, quienes controlan que sus aportes sean utilizados en forma transparente y eficiente. Hay que inscribirse en Registros Públicos y aportar un conjunto de información sobre la estructura y el funcionamiento interno de las mismas. Se debe dar información al Ministerio de Trabajo en relación con las obligaciones laborales y provisionales de los trabajadores de las ONG´s. Pagan impuestos a la SUNAT y, por ende, también son fiscalizados por ésta y, finalmente, son los propios beneficiarios los que realizan una labor de vigilancia social respecto de la ejecución del proyecto. Como podemos ver, no era necesario establecer más controles. La legislación penal y civil ya cuenta con diferentes instrumentos y canales para actuar y sancionar a las malas ONG´s.
(Juan Carlos Ruiz Molleda)
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