En días recientes, el congresista Carlos Torres Caro acaba de presentar un proyecto de ley que busca recortar facultades al Tribunal Constitucional (TC) (Nº 644/2006-CR). La iniciativa legislativa en mención, propone que sólo tengan carácter de precedente vinculante las sentencias del TC en materia de protección de los derechos fundamentales. Sin embargo, cuando uno lee la exposición de motivos, destacan dos cuestionamientos, el primero a las "sentencias interpretativas" por supuestamente carecer de cobertura constitucional, y el segundo, a la "presunta" usurpación de facultades legislativas del Congreso por parte del TC y el segundo.
Como podemos ver, ya no sólo se cuestiona las sentencias interpretativas, institución fundamental para el ejercicio de sus funciones, sino que ahora le toca el turno a la institución del precedente vinculante, de suma importancia para la justicia constitucional y para que el TC cumpla con sus funciones y objetivos establecidos por el constituyente. Ciertamente, un TC sin facultad de expedir sentencias interpretativas y con una recortada facultad para expedir sentencias con fuerza de precedente vinculante, no es un verdadero TC. En efecto, el recorte de ambas potestades vacía de contenido el control de constitucionalidad y la misma noción de justicia constitucional, lo que lo desnaturaliza.
Restringir el carácter de precedente vinculante a las sentencias sobre derechos fundamentales (parte dogmática), supone que en aquellos procesos constitucionales referidos a la parte orgánica, el TC tendrá que expedir tantas sentencias como demandas se interpongan, repitiendo en cada una de ellas los argumentos usados en casos similares anteriores, lo cual impedirá si es que no dificultará al TC, manejar su ya abultada carga procesal. Resulta sintomático que la Corte Suprema de Justicia de la República cuente con varias instrumentos, para de alguna u otra manera crear precedentes, y al TC, supremo intérprete de la Constitución, se los recorte (si no, qué son la doctrina jurisprudencial -art. 400 del Código Procesal Civil-, los plenos jurisdiccionales -art. 116 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-, el precedente obligatorio -art. 300-A-1 del Código de Procedimientos Penales- y la sentencia plenaria -art. 301-A-2 del Código de Procedimientos Penales-).
En relación con las sentencias interpretativas, cuestionadas duramente en la exposición de motivos, debemos partir por entenderlas. Se denominan así, a aquellas que no anulan el texto de la ley cuestionada, en la medida en que se admita alguna interpretación conforme a la Constitución. [1] En tal sentido, una norma sólo deberá ser declarada inconstitucional cuando no admita una interpretación conforme a la Constitución, de manera que ha de conservarse en la medida en que sea susceptible de una interpretación constitucionalmente adecuada. [2]
De otro lado, las sentencias interpretativas en general, no son expresión de arbitrariedad y discrecionalidad del TC, ni, menos aun, una violación del principio de auto restricción del juez constitucional. Ellas tienen un fundamento y una razón de ser en el hecho que la expulsión de la norma impugnada del ordenamiento jurídico a través de una acción de inconstitucionalidad, puede generar vacíos y desórdenes que es imprescindible afrontar y evitar. Se trata de impedir que las omisiones legislativas del Congreso generen situaciones de mayor violación de la Constitución Política y afectación de derechos fundamentales. Si no, recordemos la acción de inconstitucionalidad contra la legislación antiterrorista [3] . ¿Qué habría pasado si es que el TC en aquella oportunidad se hubiera limitado a declarar la inconstitucionalidad de dichas normas, tal como lo exigen algunos? Se hubieran abierto las cárceles a los cabecillas senderistas y del MRTA, como consecuencia de la declaración de nulidad de todos los procesos penales en aplicación de una normatividad incompatible con estándares de derechos humanos. Casos como éste, grafican la importancia de las sentencias interpretativas.
El fundamento constitucional de las sentencias interpretativas del Tribunal se encuentra en diferentes principios y normas constitucionales, no son un invento caprichoso de algunos magistrados. En primer lugar, tenemos el principio de conservación de la ley, según el cual, c uando el TC expide una sentencia interpretativa no busca declarar toda la disposición y todo el artículo como inconstitucional, sino atribuir tal condición sólo a aquellas normas del artículo que violan la Constitución, y mantiene y declara constitucionales aquellas que no vulneran el texto fundamental, con el objeto de salvar la norma del Congreso.
Luego, tenemos el principio de interpretación desde la Constitución Política, en virtud del cual se asigna un sentido a una ley cuestionada de inconstitucionalidad, con el propósito de que ella guarde coherencia y armonía con el plexo del texto fundamental. [4] Esta interpretación hace que la ley sea conforme a la Constitución, y para tal efecto cabe que se reduzca, sustituya o modifique su aplicación para los casos concretos. Éste es el principal criterio que guía u orienta la sentencia interpretativa y el que, al mismo tiempo, limita y evita la discrecionalidad del TC, sujetándolo al texto de la norma suprema.
No es cierto entonces que el TC se comporte como un poder legislativo paralelo, con absoluta libertad de configuración del contenido normativo. El Tribunal es un órgano de control constitucional, no un órgano de decisión política. La exigencia de interpretación conforme a la Constitución obliga a interpretar y a buscar, siempre que sea posible, el sentido de la ley de acuerdo con la Constitución. Este principio, junto con el de conservación de la norma, trabajan como guías fundamentales al evaluar la ley inconstitucional y pronunciar "sentencias interpretativas", ya que así se cumple con dar seguridad jurídica a nuestro ordenamiento normativo y se excluyen las lagunas de este. [5]
Queda claro que no cabe hablar que el TC está desplazando al Congreso de sus facultades legislativas. Sin embargo, quien sí lo está haciendo desde hace varios años, es el Poder Ejecutivo. En efecto, no obstante el diseño constitucional, en la realidad el Ejecutivo desde 1980 viene expidiendo más normas con rango de ley que el propio Congreso, básicamente a través de los decretos de urgencia y en menor medida a través de los decretos legislativos [6] . Incluso en el ámbito de contenidos, las normas que expide el gobierno en relación con las que expide el Parlamento, resultan de mayor importancia cualitativa para el país. El problema no es el uso de los decretos de urgencia, pues estamos ante una facultad debidamente constitucionalizada, sino cuando esta utilización deviene en un uso exagerado, desmesurado y sin el control parlamentario correspondiente, generando no sólo perniciosos efectos a la legalidad y al sistema jurídico nacional, sino sobre todo, convirtiendo al Poder Ejecutivo en un poder legislativo unilateral y paralelo [7] .
En el fondo, bien sabemos que se trata de castigar a una institución que en términos generales ha estado funcionando eficientemente, prueba de ello es que ésta cuenta con más del 40% del reconocimiento y la confianza ciudadana. Lo grave de todo esto, es que no sólo se golpea a una institución "más", sino que se afecta a la institución encargada de velar por la defensa de los derechos fundamentales y la vigencia de la Constitución. En otras palabras, no se afecta a 7 magistrados, sino el derecho de todos los peruanos de tener una Constitución en serio, y un mecanismo real y efectivo para defenderla.
(Juan Carlos Ruiz Molleda)
[1] Gascón Abellán, Marina y Alfonso García: La argumentación en el Derecho: Algunas cuestiones fundamentales. Lima: Editorial Palestra, 2003, p. 280.
[2] Ibidem.
[3] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el exp. Nº 010-2002-AI/TC. El proceso constitucional se planteó contra los Decretos Leyes Nº 25475, 25659, 25708 y 25880, así como sus normas complementarias y conexas.
[4] Sentencia del TC recaída en el expediente 0004-2004-CC/TC, sobre demanda de conflicto de competencia interpuesta por el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo por el presupuesto del primero.
[5] Samuel Abad citado en la presentación del libro de Javier Díaz Revorio: La interpretación constitucional de la ley. Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional. Lima: Palestra Editores, 2003, pp. 13-14.
[6] Por poner un ejemplo, desde agosto de 1995 hasta 15 de abril de 1998, el Poder Ejecutivo promulgó 392 normas con rango de ley. De ellas 287 fueron decretos de urgencia, es decir, no han requerido para ello de una ley autoritativa del Congreso, mientras que los decretos legislativos, producto de diversas leyes de delegación de facultades, fueron 105. Sin embargo, las leyes promulgadas y aprobadas por el Congreso en cambio es de sólo 354. Esto significa que el 52.5% de las normas con rango de ley producidas desde agosto de 1995 hasta el 15 de abril de 1998, son aprobadas por el Ejecutivo y solo el 47.5% son leyes aprobadas por el Congreso.
[7] Pedro Planas, Derecho Parlamentario , Ediciones Forenses, Lima, 1997, pág. 581.