Un proyecto de Reglamento del Congreso de la República vienen discutiendo los congresistas, según un documento oficial titulado "Lineamientos Generales para la Reforma del Reglamento del Congreso de la República". En este sentido nos parece importante que en este proceso pueda participar la comunidad jurídica nacional, las facultades de derecho de las universidades del país y la opinión pública en general. A todos nos interesa contar con un Congreso moderno y eficiente, que sea capaz de representar y articular las demandas y los intereses de los diferentes grupos y sectores sociales.

En ese espíritu, queremos llamar la atención en relación con un artículo del texto propuesto, pues consideramos que no se ajusta al marco legal y constitucional. Nos referimos al artículo 4, numeral 3, el cual en nuestra opinión, pretende "desvincularse" de las sentencias del Tribunal Constitucional (TC), las cuales tienen naturaleza "vinculante" (obligatoria). En otras palabras, lo que quiere es cumplir a medias las sentencias del TC. Leamos el texto:

"Artículo 4. Soberanía y autonomía.
(.)3. La autonomía del Congreso no limita lo que resuelve el Tribunal Constitucional en materia de constitucionalidad de las leyes y competencia o atribuciones orgánicas; sin embargo, el Congreso no está obligado a observar aquellas resoluciones del Tribunal Constitucional o la parte de ellas, relativas a este reglamento o a un conflicto de competencias o atribuciones del que es parte, que exceden el límite de la clara y precisa declaración de inconstitucionalidad de la ley o de competencia orgánica". (el subrayado es nuestro)

Si analizamos el texto con detenimiento, advertiremos que lo que se propone es que la autonomía del Congreso sólo y exclusivamente se vea limitada por las sentencias expedidas por el TC en materia de procesos de inconstitucionalidad y de conflicto de competencia. Luego, señala el proyecto, que el Congreso no está obligado a observar aquellas resoluciones del TC relativas a este reglamento o a un conflicto de competencias o atribuciones del que es parte, que exceden el límite de la clara y precisa declaración de inconstitucionalidad de la ley o de competencia orgánica.

Lo que propone en otras palabras este proyecto, es sólo acatar las sentencias referidas a procesos de inconstitucionalidad, y de conflicto de competencias, es decir, no a las sentencias en procesos de habeas corpus, amparo, habeas data y cumplimiento.

Además, en el caso de las sentencias recaídas en procesos de inconstitucionalidad, solo estará obligado a cumplir la parte resolutiva, (es decir si la ley o la función invasiva cuestionada es o no constitucional); ergo, la parte de la ratio decidendi que es donde se encuentra la doctrina jurisprudencial, aparentemente no vincularía al Congreso.

El proyecto también deja en entredicho si el Congreso acatará las sentencias que tengan precedente vinculante, habida cuenta que si bien están señaladas en la parte resolutiva, ellas tiene una remisión a los fundamentos jurídicos de la parte considerativa. De igual manera, no queda claro si las sentencias interpretativas serán observadas.

Ante estos problemas, la primera preocupación que nos surge es lo que ocurrirá con lo resuelto por el TC en los otros procesos constitucionales (denominados también procesos de la libertad ), como son el hábeas corpus, el amparo, hábeas data y cumplimiento, cuando el TC fije doctrina jurisprudencial o precedente vinculante, o sean temas relacionados con el Congreso, o temas materia de proyectos de ley. ¿Debemos de entender que el Congreso no respetará esa doctrina jurisprudencial y los precedentes vinculantes e incluso las propias sentencias interpretativas?  

Recordemos que los procesos constitucionales de la libertad, no sólo tienen una dimensión subjetiva -la protección de los derechos constitucionales de los demandantes-, sino también una dimensión objetiva, cual es la defensa de la supremacía normativa de la Constitución. Esto significa que en un proceso constitucional no sólo están en juego los intereses de las partes, sino el respeto al "orden público constitucional". Esto implica que los procesos como el hábeas corpus y el amparo por ejemplo, no solo protegen derechos subjetivos sino bienes jurídicos constitucionales.

Como señala el TC, detrás de la constitucionalización de procesos como el de hábeas corpus, amparo, hábeas data y de cumplimiento, nuestra Constitución ha reconocido la íntima correspondencia entre la doble naturaleza (subjetiva-objetiva) de los derechos fundamentales y la doble naturaleza (subjetiva-objetiva) de los procesos constitucionales. Siendo que las dos vocaciones del proceso constitucional son interdependientes y se hacen necesarias todas las veces en que la tutela primaria de uno de los dos intereses (subjetivo y objetivo) comporte la violación del otro [1] . Carece de fundamento constitucional en consecuencia, negarse a reconocer carácter vinculante a la doctrina jurisprudencial y a los precedentes vinculantes contenidos en sentencias expedidas en procesos de la libertad.

El segundo punto que preocupa de este proyecto es, como dijimos, el que toca a las sentencias interpretativas. Al no mencionar a este tipo de sentencias entre las resoluciones que acatará el Congreso, el proyecto desconoce su vigencia y su caracter vinculante. Esto contravendría lo señala en el artículo VI del Titulo Preliminar del Código Procesal Constitucional (Ley 28237) el cual señala que "Los Jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional" . De igual se violaría el artículo VII del mismo cuerpo normativo, el cual establece que "Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo".

Al desconocer este carácter vinculante de la doctrina jurisprudencial, el precedente vinculante y las sentencias interpretativas lo que el proyecto pretende es limitar si es que no restringir el control de constitucionalidad, habida cuenta de que a través de estos mecanismos el TC da cumplimiento a su funciones.

Sobre el particular debemos decir que si bien el legislador, tiene una facultad de libre configuración legislativa tanto al momento de elaborar leyes como al momento de elaborar su propio reglamento, dicha atribución no es absoluta ni ilimitada, ella debe ajustarse no sólo a las normas constitucionales que reparten funciones y competencias, sino a las normas sustancias y materiales que establecen derechos, principios, valores y directrices.

En efecto, si bien el Congreso ostenta una legitimidad en su calidad de titular de la representación nacional, sobre la base del principio democrático contenido en el artículo 45 de la Constitución, este principio se encuentra limitado en primar lugar por la observancia y el respeto de los derechos fundamentales de la persona, cuyo fundamento lo encontramos en el artículo 1° de la Constitución, y por el principio de supremacía constitucional, contenido el en artículo 51 de la Constitución.

En consecuencia, el Congreso no es un superpoder, ni es el primer poder del Estado. Admitir lo contrario sería erigir al Congreso en poder constituyente. Nadie puede estar por encima de la Constitución. No existen zonas o ámbitos exentos de control de la constitucionalidad, como el texto pretende. Como señala el TC "no cabe invocar la existencia de campos de invulnerabilidad absoluta al control constitucional" [2] , "no hay campos de invulnerabilidad a donde el proceso constitucional no pueda ingresar y donde, por ende, no se pueda corregir los eventuales excesos" [3] . Y es que "es evidente que una lectura sistemática de la Constitución y una aplicación integral de las normas relativas a los derechos fundamentales de la persona no admite zonas de indefensión" [4] .

Consideramos que detrás de una propuesta como ésta se encuentra una concepción de la Constitución denominada por la doctrina como de la "supremacía legislativa" (hoy superada por teoría de la "supremacía constitucional"), que no termina de reconocerle naturaleza jurídica vinculante, pues en los hechos, al limitar lo efectos del control de constitucionalidad, intenta "disponer" de la Constitución. La Constitución no es una guía moral o un conjunto de buenas intenciones, sino una norma que incorpora la pretensión de que la realidad se ajuste a lo que ella establezca [5] .

Como ha señalado el TC, el tránsito del Estado Legal de Derecho al Estado Constitucional de Derecho supuso, entre otras cosas, abandonar la tesis según la cual, la Constitución no era más que una "mera carta política referencial, incapaz de vincular al poder", esto es, una norma carente de contenido jurídico vinculante y compuesta únicamente por una serie de disposiciones orientadoras de la labor de los poderes públicos, para consolidar la doctrina conforme a la cual la Constitución es también una norma jurídica, es decir, una norma con contenido dispositivo [6] .

Conviene un comentario adicional. No se debe confundir autonomía con autarquía. Si bien el Congreso es autónomo, no tiene poderes ilimitados al momento de legislar, debe respetar el contenido de la Constitución. Es importante enfatizar que, frente a la fuerza vinculante de las sentencias dictadas por el TC, el Congreso no pueden recurrir a la autonomía para evadir el cumplimiento de la Constitución, pues si bien es verdad que la Constitución reconoce al Congreso libertad de configuración legislativa (artículo 102 inciso 1 de la Constitución), esto no significa que le haya conferido condición de autarquía [7] .  

Cuando el Congreso aduce autonomía para justificar su desvinculación de las sentencias del TC, en realidad con ello no sólo está poniendo en cuestión el control de la constitucionalidad, sino que también se está "desligando" de la Constitución misma, al ser las sentencias interpretativas, la doctrina jurisprudencial y la jurisprudencia vinculante, una concreción de ésta. Sobre el punto hay que insistir en que toda atribución constitucional, está sujeta a límites o, lo que es lo mismo, no puede interpretarse en términos absolutos [8] .

Ciertamente el tema no es fácil, es complejo y tiene muchas aristas. Lo que hemos hecho es presentar algunas observaciones iniciales. Queremos concluir este artículo señalando que lo que si debemos de tener claro, es que este problema debe ser analizado en un contexto más amplio y complejo. No se trata de un pequeño "impasse aislado" entre el TC y el Congreso, sino de la conflictiva relación entre estos dos órganos constitucionales claves en el sostén del Estado Constitucional. En ese sentido, nos parece que ésta es una buena oportunidad para una reflexión y un debate, por supuesto serio y jurídico, acerca de la relación funcional entre el Congreso y el TC, en el marco de la Constitución.
(Juan Carlos Ruiz Molleda)

[1] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el exp. Nº 0023-2005-PI/TC, f.j. 11. en el f.j. 12.
[2] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el exp. Nº 2366-2003-AA/TC, f.j. 4.
[3] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el exp. Nº 0216-2003-AA/TC, f.j. 3.
4] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el exp. Nº 2409-2002-AA/TC, f.j. 3.
5] Luis Prieto Sanchís , Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales, Madrid, Editorial Trotta, 2003, p . 116.
6] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el exp. Nº 5854-2005-PA/TC.
7] Cf. Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el exp. Nº 00006-2006-CC/TC, f.j. 44.
[8] Cf. Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el exp. Nº 00006-2006-CC/TC, f.j. 45.