| El gran mito del Parlamento como entidad que monopoliza la producción de normas en el Perú, ha recibido un sacudón estos días. El Gobierno ha expedido un total de 102 Decretos Legislativos con la finalidad de establecer un marco regulatorio apropiado a raíz del TLC firmado con Estados Unidos (La República, 29/06/08). Una superproducción normativa. El Ejecutivo ha legislado sobre temas tan diversos que van desde la minería, la pesca, o la actividad empresarial del Estado, hasta la mejora de la calidad docente. También sobre temas relacionados directamente con la administración de justicia. Hoy se cuestiona el proceder del Ejecutivo. La mayoría concuerda en que, en muchos casos, el Gobierno no se ha ceñido al encargo dado por el Congreso. La minoría parlamentaria, por otro lado, ya ha dicho que no le volverá a otorgar facultades para legislar.
Nuestro modelo constitucional establece que el Parlamento tiene la facultad de legislar, y solo excepcionalmente el Poder Ejecutivo. La realidad es otra. Históricamente es el Gobierno quien expide la mayor cantidad de normas. Aunque no es un tema solo de cantidades; mediante decretos legislativos se han expedido normas tan importantes como el Código Civil y el Código Procesal Civil, que regulan toda la actividad patrimonial y no patrimonial de los ciudadanos entre sí. Como ha señalado un reconocido constitucionalista: "Como resulta fácil apreciar, el contenido de las materias reguladas mediante legislación delegada por ambos gobiernos constitucionales es de la mayor importancia, inclusive más relevante y trascendente que las leyes dictadas por el Congreso"[1].
Dentro del proceso legislativo, el Gobierno ha tenido, tiene y tendrá un rol importante por una razón: el Parlamento no puede regular todas las relaciones existentes por la gran cantidad de éstas, y también, en algunos casos, por la complejidad que entrañan. La mecánica con la que trabaja el Congreso, que incluye trabajo en comisiones, proposiciones legislativas, sesiones y largos debates, simplemente no se lo permite.
Quizá, en ese sentido, sería bueno replantear el proceso legislativo, estableciendo en la Constitución una división entre leyes parlamentarias y leyes del Gobierno, como proponen algunos constitucionalistas. Se tendría que establecer qué materias regulará cada entidad, y también los límites dentro de los cuales se ejercerá la facultad legislativa. Consideramos que es mejor sincerar el proceso legislativo, estableciendo el marco en el que cada entidad podrá legítimamente producir normas, a cerrar los ojos frente a una realidad que, dadas determinadas condiciones, genera lo que vemos ahora: un Ejecutivo que, cual fábrica, produce un número elevadísimo de leyes, y un Congreso que no puede darse abasto para ejercer un control sobre éstas.
La situación actual plantea una serie de retos. En principio, debe reconocerse que el problema se originó no en el Ejecutivo, sino en el propio Parlamento, que expidió una ley autoritativa que otorgaba facultades muy amplias. Temas de gran abasto como la "facilitación del comercio", o la "mejora del marco regulatorio, y el fotalecimiento institucional", no encajan en la lógica de hacer un encargo específico. Se puede decir, al contrario, que la facilitación del comercio y la mejora del régimen regulatorio es el marco general dentro del cual debía hacerse el encargo especial de, por ejemplo, mejorar el articulado de las normas que reprimen las conductas anticompetitivas. Ahora el Congreso tiene que vérselas con el propio monstruo que creó.
Aunque, ciertamente, es el Ejecutivo el gran responsable aquí. Se excedió en sus facultades. Por ejemplo, ¿qué relación existe entre el TLC con USA y la suspensión de la autorización de creación de las Facultades de Educación? Por otro lado, ¿no sabía acaso que el marco legal de la propiedad de las tierras de las comunidades campesinas y nativas de la sierra y de la selva se encontraba en debate en el Congreso y, por tanto, era imperativo no regular sobre este delicado tema?[2]. El Ejecutivo normó sobre estos temas y sobre otros más, también sumamente controvertidos.
No todo es malo, sin embargo. En el tema justicia, por ejemplo, se ha expedido normas procesales que modifican el proceso contencioso administrativo, justicia comercial, conciliación y arbitraje. Hemos tenido oportunidad de revisar las normas relacionadas con el proceso contencioso administrativo y vemos con satisfacción, que se han introducido mejoras. Por ejemplo, se ha establecido (i) que el proceso continúe haya o no dictamen fiscal, conociendo la realidad de que muchas veces este documento paralizaba el proceso; (ii) la motivación en serie, propicias para este tipo de casos, dada la similitud entre las resoluciones de la Administración, sobre un mismo tipo de conflicto; (iii) un plazo para la entrega del expediente por parte de la Administración, cuando antes no existía ninguno; (iv) la posibilidad de realizar notificación electrónica de la mayor cantidad de actos procesal; (v) la señalización clara de que el juez puede ordenar la indemnización en caso se declare fundada la demanda, materia sobre la que había incertidumbre en la ley modificada; (vi) la posibilidad de conclusión anticipada del proceso, y transacción y conciliación. Muchos de estos problemas, detectados ya en el Informe Defensorial 121, denominado "Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia", generaban un atraso y falta de agilidad en este proceso.
Corresponderá entonces ahora al Congreso la titánica tarea de separar la paja del trigo; qué decretos legislativos deben permanecer, cuáles no. En ese sentido, como señala Landa, si bien los decretos legislativos gozan de una presunción de constitucionalidad, deben pasar un test para confirmarlo[3]. Este test incluye un control de contenido (adecuación a la ley autoritativa), un control de evidencia (que el decreto legislativo no viole la Constitución por el fondo o por la forma) y, por último, un control de apreciación (pertinencia de la medida).
(Julio Avellaneda Rojas)
[1] EGUIGUREN PRAELI, Francisco. Los Retos de una Democracia Insuficiente. Diez Años de régimen constitucional en el Perú 1980-1990. Lima: Comisión Andina de Juristas. 1990. p. 183.
[2] RUIZ MOLLEDA, Juan Carlos. Texto inédito.
[3] LANDA ARROYO, César. Tribunal Constitucional y Estado Democrático. Lima: Palestra. 2003. p. 632. |