PLENO
JURISDICCIONAL
0020-2005-PI/TC
0021-2005-PI/TC
(acumulados)
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PROCESO
DE INCONSTITUCIONALIDAD
Presidente de la República (demandante) c. Gobiernos Regionales de Cusco y Huánuco (demandados)
Síntesis
Demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la República contra la
Ordenanza Regional N.º 031-2005-GRC/CRC, promulgada por el Presidente del
Gobierno Regional de Cusco, y las Ordenanzas Regionales N.os
015-2004-CR-GRH y 027-2005-E-CR-GRH, promulgadas por la Presidenta del Gobierno
Regional de Huánuco.
Magistrados
firmantes:
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
II.
Datos generales
1. Argumentos de las demanda
2. Contestaciones de las demandas
3. Apersonamiento de la Defensoría del Pueblo
§1. Cuestiones preliminares
1.1 Sobre las excepciones deducidas por el Gobierno Regional de Huánuco
1.2 Sobre la supuesta afectación del derecho de defensa alegada por el Procurador Público Regional Ad Hoc del Gobierno Regional del Cusco
1.3 Con relación al apersonamiento de la Defensoría del Pueblo.
§2. Delimitación del petitorio
§3. Proceso de inconstitucionalidad y Tribunal Constitucional como
órgano de control de la Constitución
3.1 La doble dimensión de los procesos constitucionales
3.2 Los principios que determinan la invalidez constitucional de las normas: jerarquía / comptencia
3.3 Tipología de infracciones constitucionales
3.3.1 Infracciones constitucionales por la forma y por el fondo
3.3.2 Infracciones constitucionales parciales o totales
3.3.3 Infracciones constitucionales directas e indirectas: el bloque de constitucionalidad
§4. Test de la competencia y
conflicto normativo
4.1 Proceso de inconstitucionalidad y conflicto de competencias
4.2 Presupuestos del test de la competencia
4.3 El principio de unidad: La República del Perú como Estado unitario y descentralizado
4.3.1 Diferencias entre “Estado unitario centralizado”, “Estado unitario descentralizado” y “Estado unitario y descentrazlizado”
4.3.2 Principio de cooperación y lealtad regional
4.3.3 Principio de taxatividad y cláusula de residualidad
4.3.4 Principio de control y tutela
4.4 Principio de competencia
4.4.1 Estado unitario y descentralizado, sistemas normativos y distribución de competencias.
4.4.2 El bloque de constitucionalidad de las ordenanzas regionales
4.4.2.1 La integración en el bloque de las leyes orgánicas
4.4.2.2 La integración en el bloque de otras normas legales
4.5 Otros principios constitucionales del reparto competencial
4.5.1 Principio del efecto útil y poderes implícitos
4.5.2 Principio de progresividad en la asignación de competencias y transferencia de recursos
§5. Planta de la hoja de coca, patrimonio cultural y derecho
fundamental a la identidad cultural
5.1 Determinación del órgano competente para declarar bienes como patrimonio cultural
5.2 Uso tradicional de la hoja de coca y derechos culturales
5.3 Hoja de coca y patrimonio cultural
§6. Planta de la hoja de coca y liberalización de su producción
6.1 El combate contra el tráfico ilícito de drogas
6.2 Convenios internacionales relacionados con el tráfico ilícito de drogas y su adecuada interpretación
6.3 Política legislativa del Estado contra el tráfico ilícito de drogas
6.4 Determinación del órgano competente para designar las zonas de cultivo legal de la hoja de coca
6.5 Deber constitucional del Estado de diseñar una política eficiente contra el tráfico ilícito de drogas
6.6 Programas de desarrollo alternativo
§7. Planta de la hoja de coca como bien transmisible y sucesorio
§8. El Tribunal Constitucional como supremo intérprete de la
Constitución y efecto vinculante de la sentencia
VII. Fallo
EXP. N.º 0020-2005-PI/TC
EXP. N.º 0021-2005-PI/TC
(acumulados)
LIMA
PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA
En Lima, a los 27 días del mes de setiembre de 2005, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, integrado por los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto adjuntos de los magistrados Juan Bautista Bardelli Lartirigoyen y Juan Vergara Gotelli:
I.
ASUNTO
Demandas de inconstitucionalidad interpuestas por el
Presidente de la República contra:
A) La Ordenanza Regional N.º 031-2005-GRC/CRC, expedida
por el Presidente del Gobierno Regional de Cusco, en los extremos en que:
·
Declara a la
planta de la hoja de coca como patrimonio regional natural, biológico, cultural
e histórico de Cusco, y como recurso botánico integrado a la cultura y
cosmovisión del mundo andino y a las costumbres y tradiciones culturales y
medicinales (artículo 1º).
·
Reconoce como
zonas de producción tradicional de carácter legal de la planta de la hoja de
coca los valles de La Convención y Yanatile, de la provincia de Calca, y
Qosñipata, de la provincia de Paucartambo, todos integrantes del departamento
del Cusco (artículo 2º).
·
Declara a la
planta de la hoja de coca como un bien económico transmisible y sucesorio del
campesinado que habita en las zonas mencionadas (artículo 3º).
B)
La Ordenanza Regional
N.º 015-2004-CR-GRH, promulgada por la Presidenta del Gobierno Regional de
Huánuco, que declara a la hoja de coca como patrimonio cultural y de seguridad
alimentaria de la Región Huánuco.
C)
La Ordenanza
Regional N.º 027-2005-E-CR-GRH, promulgada por la Presidenta del Gobierno
Regional de Huánuco, que incorpora a la Ordenanza Regional N.º 015-2004-CR-GRH
un artículo por el cual se declara la legalidad del cultivo de la hoja de coca
en la jurisdicción del Gobierno Regional de Huánuco, para el consumo directo
(en la modalidad de chaccheo), con
fines medicinales, ceremoniales y de industrialización lícita.
II.
DATOS GENERALES
Tipo de proceso : Proceso de inconstitucionalidad.
Demandante : Presidente de la República.
Normas sometidas a control : Ordenanzas Regionales N.os 031-2005-GRC/CRC,
015-2004-CR-GRH y 027-2005-E-CR-GRH.
Normas constitucionales
cuya vulneración se alega : artículos 43º, y 192º 10.
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1º,
2º y 3º de la Ordenanza Regional N.º 031-2005-GRC/CRC y la incostitucionalidad de las Ordenanzas Regionales N.os 015-2004-CR-GRH y 027-2005-E-CR-GRH.
III. NORMAS CUESTIONADAS
1. Ordenanza Regional N.º 031-2005-GRC/CRC:
“Artículo Primero.- DECLARAR a la Planta de la Hoja de Coca, como Patrimonio Regional Natural–Biológico–Cultural–Histórico del Cusco y como Recurso Botánico integrado a la cultura y cosmovisión del mundo andino y a las costumbres y tradiciones culturales y medicinales.
Artículo Segundo.- RECONOCER como zonas de producción tradicional de carácter legal de la Planta de la Hoja de Coca a los valles de: La Convención; Yanatile de la provincia de Calca y Qosñipata de la provincia de Paucartambo, todos ellos del departamento del Cusco, donde la producción de esta especie está destinada al uso medicinal, ceremonial, religioso, cultural, `chaccheo´ y aquellas que son adquiridas en forma lícita por la Empresa Nacional de la Coca Sociedad Anónima, ENACO S.A., para su respectiva comercialización.
Artículo Tercero.- DECLÁRASE a la Planta de la Hoja de la Coca como bien económico transmisible y sucesorio del campesinado que habita en las zonas mencionadas en el artículo segundo de la presente Ordenanza Regional.”
2. Ordenanza Regional N.º 015-2004-CR-GRH:
“Artículo 1.- RECONOCER a la HOJA DE COCA como Patrimonio Cultural y de Seguridad Alimentaria de la Región Huánuco, en mérito a los considerandos expuestos.”
3. Ordenanza Regional N. º 027-2005-E-CR-GRH:
“Artículo Primero.- INCORPORAR A LA ORDENANZA REGIONAL N.º 015-2004-CR-GRH, que declara como Patrimonio Cultural y de Seguridad Alimentaria a la Hoja de Coca, el siguiente articulado:
Artículo 1.A.- Declara la Legalidad del cultivo de la Hoja de Coca en la jurisdicción del Gobierno Regional de Huánuco, para el consumo directo en la modalidad de Chaccheo con fines medicinales, ceremoniales, y de industrialización lícita, de acuerdo a la presente Ordenanza Regional.”
IV. ANTECEDENTES
1.
Argumentos de las
demandas
Con fechas 25 y 27 de julio de 2005, el demandante ha interpuesto las presentes demandas, solicitando se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1º, 2º y 3º de la Ordenanza Regional N.º 031-2005-GRC/CRC, promulgada por el Gobierno Regional de Cusco; y de las Ordenanzas Regionales Nos 015-2004-CR-GRH y 027-2005-E-CR-GRH, expedidas por el Gobierno Regional de Huánuco.
Las demandas se sustentan en argumentos sustancialmente análogos. Tales argumentos, son los siguientes:
a) De conformidad con el artículo 192º 10 de la Constitución, toda competencia de los gobiernos regionales, fuera de aquellas enumeradas en los incisos 1 a 9 del mismo artículo constitucional, debe estar prevista en la ley. Sin embargo, ni la Ley N.º 27783, Ley de Bases de la Descentralización (en adelante, LBD), ni la Ley N.º 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (en adelante, LOGR), prevén que sea competencia (exclusiva, compartida o delegada) de estos gobiernos declarar como patrimonio cultural a la hoja de coca o declarar la legalidad de su cultivo en su respectiva jurisdicción.
b) El artículo 43º de la Constitución estipula que el Estado peruano es unitario. En tal sentido, las competencias que no han sido expresamente asignadas por la ley a los gobiernos regionales, corresponden al Gobierno Nacional.
c) La Convención Única sobre Estupefacientes de 1961; el Decreto Ley N.º 22095, Ley de Represión del Tráfico Ilícito de DrogasM la creación de la Comisión de Lucha contra el Consumo de Drogas (DEVIDA); el Decreto Legislativo N.º 824, Ley de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas; el Decreto Supremo N.º 004-2004-PCM, que aprobó la “Estrategia Nacional de Lucha contra la Drogas 2002-2007”, y el Decreto Supremo N.º 006-2005-PCM, que actualizó dicha estrategia, evidencian que tanto el combate contra el tráfico ilícito de drogas, como el control de los cultivos de hoja de coca a través de su regulación, son una política nacional del Estado peruano. En tal sentido, de conformidad con el artículo 26º, inciso 1,ordinal a) de la LBD, son competencias exclusivas del Gobierno Nacional.
d) Las ordenanzas cuestionadas han vulnerado el artículo 45º, inciso a) de la LOGR, que establece que dichas instancias de gobierno definen, norman, dirigen y gestionan sus políticas regionales y ejercen sus funciones generales y específicas en concordancia con las políticas nacionales y sectoriales.
e) El artículo 47º, inciso l) de la LOGR establece como función de los gobiernos regionales proteger y conservar, en coordinación con los gobiernos locales y los organismos correspondientes, el patrimonio cultural nacional existente en la región, así como promover la declaración, por los organismos competentes, de los bienes culturales no reconocidos que se encuentren en la región. Por su parte, el artículo 19º de la Ley N.º 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, establece que son organismos del Gobierno Nacional los encargados de la identificación, inventario, inscripción, registro, investigación, protección, conservación, difusión y promoción de los bienes integrantes del patrimonio cultural de la nación. En tal sentido, los gobiernos regionales no tienen competencia para declarar bienes como patrimonio cultural.
f) El control del cultivo de la hoja de coca debe ser realizado por una sola autoridad de nivel nacional, con las atribuciones técnicas para determinar el nivel de producción del cultivo legal. El incremento de la producción de hojas de coca en el territorio nacional afectaría la labor del Gobierno Nacional referida al orden interno y a la prevención de delitos, que es de su exclusiva competencia.
g) Al expedir las normas cuestionadas, los gobiernos regionales emplazados no han considerado las consecuencias que tiene la siembra ilegal de hoja de coca en otros ámbitos, como la drogadicción, la violencia, la corrupción y el narcotráfico (alimentado en su mayoría por la producción ilegal de hoja de coca).
h) Otorgar legalidad al cultivo de hoja de coca destinado a fines medicinales, ceremoniales y de industrialización, provocará que toda la producción de hoja de coca sea cultivada alegando que se destinará a tales fines, con lo cual el control se tornará imposible.
Con fecha 5 de agosto de 2005, 31 Congresistas de la República, solicitan ser admitidos como litisconsortes activos facultativos en el proceso de inconstitucionalidad. En tal sentido, solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional N.º 031-2005-GRC/CRC, expedida por el Gobierno Regional de Cusco, básicamente, por las mismas consideraciones expuestas por la Presidencia del Consejo de Ministros en su escrito de demanda.
Dicha solicitud fue estimada por el Tribunal Constitucional, mediante resolución de fecha 8 de agosto de 2005.
2. Contestaciones de las demandas
La Presidenta del Gobierno Regional de Huánuco, doña Luzmila Templo Condeso, con fecha 16 de septiembre de 2005, deduce excepción de falta de legitimidad para obrar del demandante, por considerar que mediante la Resolución Ministerial N.º 260-2005-PCM, sólo se autorizó a la Procuradora Pública a cargo de los asuntos judiciales de la Presidencia del Consejo de Ministros a presentar demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional N.º 027-2005-E-CR-GRH, más no contra la Ordenanza Regional N.º 015-2004-CTR-GRH; sin embargo, ésta ha interpuesto la demanda contra ambas. En el mismo escrito contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada por las siguientes consideraciones:
a) Los gobiernos regionales tienen la potestad de dictar normas sobre asuntos de su competencia, tal como lo estipula el artículo 192º,inciso 6, de la Constitución.
b) De conformidad con el artículo 192º, inciso 7, de la Constitución, los gobiernos regionales tienen competencia en materia de agricultura. Por otra parte, el artículo 10º, inciso 1, ordinal g), de la LOGR, estipula que los gobiernos regionales tienen competencia exclusiva para facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la agricultura. Los cultivos de la hoja de coca se encuentran inmersos dentro de la actividad agrícola, razón por la cual su regulación es competencia de los gobiernos regionales.
c) Las Ordenanzas Regionales no contravienen ninguna política nacional, pues en tanto la hoja de coca forma parte de una tradición cultural milenaria, su cultivo nunca ha sido ilegal, tal como ha sido reconocido por el artículo 14º, inciso 2, de la Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico de Estupefacientes de 1988.
d) El Gobierno Regional de Huánuco ha dictado las normas cuestionadas con el propósito de rescatar las raíces ancestrales que enfatizan una identidad cultural regional, con miras a revalorar la hoja de coca como un recurso natural de atributos alimenticios, medicinales, místicos, religiosos e industriales, distinguiéndola de su destino al narcotráfico.
e) En tal contexto, el Gobierno Regional debe coordinar con los organismos competentes del Gobierno Nacional los asuntos relacionados con la comercialización de la hoja de coca. De ahí que la reglamentación de las Ordenanzas deberá, necesariamente, observar las normas legales de carácter nacional.
f) Las Ordenanzas no han regulado los cultivos ilícitos de la hoja de coca, sino sólo aquellos de