TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
0004-2006-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
Fiscal de la Nación contra
el Congreso de la República
Síntesis
Demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por la Fiscal de la Nación contra determinados
extremos de la Ley 28665, de Organización, Funciones y Competencia de la
Jurisdicción Especializada en Materia Penal Militar Policial
Magistrados
firmantes:
GARCÍA
TOMA
GONZALES
OJEDA
ALVA
ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
VERGARA
GOTELLI
LANDA
ARROYO
I.
Asunto
II.
Datos
generales
III.
Antecedentes
§1. La jurisdicción
especializada en lo militar y los principios de unidad, exclusividad,
independencia e imparcialidad de la función jurisdiccional
1.1. Los principios de unidad y
exclusividad de la función jurisdiccional y la exigencia de un estatuto jurídico
único para los jueces
1.2. El principio de
independencia de la función jurisdiccional. La separación entre las funciones
jurisdiccionales y las administrativas
1.3. Principio de imparcialidad
de la función jurisdiccional y la estructura de la jurisdicción especializada en
lo militar
1.4. El derecho a un juez
independiente e imparcial como contenido del derecho a la tutela jurisdiccional
“efectiva”
§2. Control de
constitucionalidad de fondo de las disposiciones cuestionadas
A. La regulación de los órganos
de la jurisdicción militar, los principios de unidad, exclusividad,
independencia e imparcialidad judicial y la garantía de
inamovilidad
2.1. Los principios de unidad e
independencia judicial y la regulación de la Sala Suprema Penal Militar Policial
y del Consejo Superior Penal Militar Policial
a)
Los artículos 139 inciso 1),
141 y 173 de la Constitución y las competencias del Legislador en la regulación
de la jurisdicción especializada en lo militar
b)
Análisis de
constitucionalidad de las disposiciones que regulan la denominada Sala Suprema
Penal Militar Policial
c)
El Consejo Superior Penal
Militar Policial, el conocimiento de los procesos constitucionales y las
funciones de naturaleza administrativa
2.2. Los principios de
independencia e imparcialidad judicial y la participación de “oficiales en
actividad” en la jurisdicción especializada en lo militar
2.3. Los principios de
independencia e imparcialidad judicial y el Cuerpo Judicial Penal Militar
Policial
2.4. La garantía de inamovilidad
y el principio de unidad judicial, respecto de la creación, reducción, supresión
o traslado de los órganos de la jurisdicción penal militar
policial
2.5. El principio de unidad de
la función jurisdiccional y el sistema de control disciplinario “especial” de la
Ley 28665
B. La garantía institucional de
la autonomía del Ministerio Público y la creación de la Fiscalía Penal Militar
Policial
C. El
principio de igualdad como límite de la actividad del Legislador
2.6. La
igualdad jurídica y su vinculación al Legislador
2.7. La igualdad «ante la ley» y
sus dos manifestaciones: igualdad «en la ley» e igualdad «en la aplicación de la
ley»
2.8. La
vinculación entre el juicio de igualdad «en la ley» y el principio de
proporcionalidad
2.9. El test de igualdad. Los
pasos a seguir para verificar si una «diferenciación» es válida o si se
constituye en una «discriminación»
Primer paso:
Verificación de la diferenciación legislativa (juicio de
racionalidad)
Segundo paso: Determinación del nivel de intensidad de la intervención en la igualdad
Tercer paso: Verificación de
la existencia de un fin constitucional en la diferenciación
Cuarto paso: Examen de
idoneidad
Quinto paso: Examen de
necesidad
Sexto paso: Examen de proporcionalidad en sentido estricto
2.10.
El principio de igualdad y
el examen de constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas
D.
Análisis de
constitucionalidad del régimen transitorio contemplado en la Ley
28665
3.1. La legitimidad de las
sentencias interpretativas
3.2.
La seguridad jurídica y la necesidad de diferir los efectos de las
sentencias
3.3.
La sentencia del Tribunal Constitucional y los efectos de la Ley
28665
EXP.
N.º 0004-2006-PI/TC
LIMA
FISCAL DE LA
NACIÓN
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 29 días del mes de marzo de 2006, el pleno jurisdiccional del Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados García Toma, Presidente; Gonzales Ojeda, Vicepresidente; Alva Orlandini, Bardelli Latirigoyen, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia.
Demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por la Fiscal de la Nación contra determinados
extremos de las siguientes disposiciones: artículos I y XII del Título
Preliminar, artículos 1, 5, 8, 9, 10.1, 10.2, 14, 15.3, 15.4, 15.5, 16.1, 17.5,
23, 24.2, 28, 31, 36.1, 49.1, 49.2, 53, 54, 55, 56, 80, 81.1, 82.1, Primera,
Sexta y Séptima Disposiciones Complementarias, Cuarta y Quinta Disposiciones
Transitorias de la Ley 28665, Ley de Organización, Funciones y Competencia de la
Jurisdicción Especializada en Materia Penal Militar
Policial.
Tipo de proceso
: Proceso de inconstitucionalidad
Demandante
: Fiscal de la
Nación
Disposición sometida a control : Ley 28665, de Organización, Funciones y Competencia de la Jurisdicción Especializada en Materia Penal Militar Policial.
Disposiciones
constitucionales
: Artículos 2.2, 139.1,
139.2, 150 y 158
Const.
cuya vulneración se
alega
Petitorio
: Se declare la inconstitucionalidad de determinados extremos de las
siguientes disposiciones: artículos I y XII del Título Preliminar, artículos 1,
5, 8, 9, 10.1, 10.2, 14, 15.3, 15.4, 15.5, 16.1, 17.5, 23, 24.2, 28, 31, 36.1,
49.1, 49.2, 53, 54, 55, 56, 80, 81.1, 82.1, Primera, Sexta y Séptima
Disposiciones Complementarias, Cuarta y Quinta Disposiciones Transitorias de la
Ley 28665.
1. Argumentos de la
demandante
Con fecha 24 de enero del
2006, la Fiscal de la Nación solicita que se declare la inconstitucionalidad de
determinados extremos de los artículos de la Ley 28665, de Organización,
Funciones y Competencia de la Jurisdicción Especializada en Materia Penal
Militar Policial, publicada el 7 de enero del 2006 en el diario oficial “El
Peruano”, por considerar que vulneran los principios constitucionales de unidad
y exclusividad de la función jurisdiccional, de autonomía del Ministerio
Público, de independencia e imparcialidad, así como el derecho a la igualdad
ante la ley.
Alega que las disposiciones
que se mencionan a continuación vulneran el derecho a la igualdad ante la ley y el
mandato de no discriminación, entendido como un derecho subjetivo que supone
la prohibición de ser discriminado por algunas de las causales previstas en el
artículo 2.2 de la Constitución o por alguna otra que lesione la dignidad del
ser humano:
a)
Artículo 10, inciso 2; que
dispone que la presidencia de la Sala Suprema Penal Militar Policial se
encuentre a cargo de uno de los tres vocales supremos del Cuerpo Judicial Penal
Militar Policial. Aduce que vulnera el mencionado principio, toda vez que se
excluye sin causa objetiva a los dos vocales supremos de la jurisdicción
ordinaria.
b)
Cuarta Disposición
Transitoria, según la cual los fiscales supremos penales militares policiales designados por la Junta
Transitoria, Calificadora y Designadora se integran a la Junta de Fiscales
Supremos del Ministerio Público. Alega que la presente disposición vulnera el
principio constitucional de igualdad, en tanto que únicamente los mencionados
fiscales supremos penales militares policiales designados “provisionalmente” por
la Junta señalada podrán integrar la Junta de fiscales supremos, excluyendo de
esta manera a los Fiscales Supremos Provisionales nombrados de acuerdo con el
Decreto Legislativo 052, Ley Orgánica del Ministerio
Público.
Por otro lado, señala que
las disposiciones cuestionadas también vulneran los principios de unidad y exclusividad de
la función jurisdiccional, recogido en el artículo 139, inciso 1), de la
Constitución. Precisa que la "unidad en el caso del Poder Judicial importa que
todos los jueces se sujeten a un estatuto orgánico único, el que será de
naturaleza y características que garanticen su
independencia".
Aduce que este principio es
vulnerado por las siguientes disposiciones:
a.
Artículo I del Título
Preliminar, el cual prescribe que la Jurisdicción Especial en Materia Penal
Militar se vincula en el vértice de su organización con el Poder Judicial y
administra justicia en nombre del pueblo. Al respecto, refiere que,
conceptualmente, la unidad afirma la propiedad de todo ente, según la cual no
puede dividirse ni separarse sin que su esencia se destruya o altere. En el caso
del Poder Judicial, es imprescindible que todos los jueces se sujeten a un
estatuto orgánico único, pues mientras
el Poder Judicial sea un ente orgánico, cohesionado, jerarquizado y con una sola cabeza directriz, podrá decirse que está en aptitud de ser independiente. Pero si –como hace la Ley–, se introduce en él un cuerpo extraño, ajeno a su organización, el principio de unidad desaparece y se abren las puertas para minar su independencia.
Asimismo, refiere que se
vulneran los principios de unidad y exclusividad de la función jurisdiccional al
haberse establecido que la Sala Suprema Penal Militar Policial sea integrada,
además, por tres vocales provenientes de la jurisdicción especial, a quienes se
les ha otorgado los mismos derechos que los vocales supremos, es decir, que
tienen “plenos derechos para intervenir con voz y voto en la Sala Plena de la
Corte Suprema en asuntos que competen a la jurisdicción ordinaria”.
b.
Primera Disposición
Complementaria, en concordancia con el artículo 15, inciso 3), en cuanto ambas
disposiciones establecen criterios acerca del Pliego Presupuestal de la
Jurisdicción Especializada en Materia Penal Militar Policial. Según refiere, las
mencionadas disposiciones disponen que administrativa y económicamente el Cuerpo
Judicial Penal Militar Policial tiene plena autonomía, no teniendo punto de
conexión con la estructura organizativa y económica del Poder
Judicial.
c.
Artículos 23 y 28, que
otorgan competencia al Consejo Superior Penal Militar Policial para crear,
reducir y trasladar sedes; así como para determinar la demarcación geográfica de
los Consejos Territoriales Penales Militares Policiales y los Juzgados Penales
Militares Policiales. Al respecto, manifiesta que dichas disposiciones vulneran
el principio de unidad y autonomía del Poder Judicial, toda vez que este carece
de la citada competencia.
Asimismo, la Fiscal de la
Nación sostiene que el principio de
autonomía del Ministerio Público es vulnerado por las siguientes
disposiciones:
a)
Artículo XII del Título
Preliminar, el cual dispone que el Cuerpo Fiscal Penal Militar Policial depende
funcionalmente del Fiscal Supremo Penal Militar Policial. Alega que este
artículo vulnera el mencionado principio, toda vez que los Fiscales Penales
Militares Policiales dependen administrativa, funcional y orgánicamente de la
Fiscalía Suprema Penal Militar Policial, quedando fuera del ámbito de control de
los órganos de línea del Ministerio Público.
Por otra parte, arguye que los principios de independencia e
imparcialidad de la función jurisdiccional, son vulnerados por las
siguientes disposiciones que establecen, entre otras previsiones, que la función
jurisdiccional y la función fiscal puedan ser desempeñadas por oficiales en
situación de actividad:
a)
Artículo 16, inciso 1, que
establece que el Consejo Superior está conformado por vocales con grado militar
o policial de General de Brigada, o equivalente en situación de
actividad.
b)
Artículo 24, inciso 2, que
dispone que los miembros de cada Sala de los Consejos Territoriales Penales
Militares Policiales tengan grado militar o policial de Coronel, o equivalente
en situación de actividad.
c)
Artículo 31, que establece
que los Jueces Penales Militares Policiales del Cuerpo Judicial Penal Militar
Policial deban tener grado militar o policial de Teniente Coronel o equivalente
en situación de actividad.
d)
Artículo 49, que dispone que
los Fiscales Penales Militares Policiales que actúan en la Jurisdicción
Especializada en Materia Penal Militar Policial, son oficiales en situación de
actividad, a excepción de los Fiscales Supremos Penales Militares Policiales,
quienes deberán pasar a la situación de retiro para ejercer dicho
cargo.
Finalmente, sostiene que, de
acuerdo con las disposiciones precitadas, “aquellos que actúan en la función
fiscal militar policial, mantendrán sus cargos castrenses; por lo tanto, rigen
con respecto a ellos, los principios de obediencia, jerarquía y de autoridad y
subordinación; principios, todos ellos, incompatibles con los postulados de un
Estado Constitucional de Derecho”.
2. Argumentos del
demandado
Con fecha 21 de marzo de 2006, el apoderado del Congreso de la República contesta la demanda solicitando que se la declare infundada en todos sus extremos, argumentando que la ley impugnada no vulnera ninguno de los principios constitucionales invocados en la demanda.
Con relación al derecho a la igualdad ante la ley y el mandato de no discriminación, la emplazada sostiene que la organización independiente y diferenciada de la jurisdicción militar está perfectamente justificada constitucionalmente, a tenor del artículo 139, inciso 1, de la Constitución, y conforme lo señala la sentencia del Tribunal Constitucional, 0023-2003-AI/TC, en la que se advierte que la intensidad y el alcance de la vinculación entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción militar le corresponde al Congreso de la República. Por ello, el artículo 10 de la ley impugnada no resulta inconstitucional, toda vez que el Congreso decidió que de los cinco vocales integrantes de la Sala Suprema Penal Militar, tres sean militares en retiro, entre los cuales se tendrá que escoger al Presidente de la Sala Suprema. Agrega que tal exigencia es imprescindible, atendiendo a los criterios históricos y de cumplimiento de las trascendentales atribuciones de las Fuerzas Armadas. Así, la opinión dirimente recaería sobre un magistrado con los conocimientos técnicos necesarios para la función jurisdiccional que se está desempeñando.
Sostiene también que la exigencia de la formación jurídico-militar es esencial; que esta no se limita a conocimientos de Derecho Militar, sino que incluye el conocimiento y la vivencia de los hechos, modos y circunstancias en los que han tenido que aplicar los reglamentos y leyes propios de la institución.
Asimismo, indica que la Junta Transitoria, Calificadora y Designadora, creada por la Cuarta Disposición Transitoria de la ley impugnada, no vulnera el principio de igualdad, porque su vigencia concluye con la consumación de las funciones que le fueron atribuidas por ley. Señala que la Junta está presidida por un miembro del Consejo Nacional de la Magistratura y que su creación responde al criterio de especialidad con que deben contar los postulantes al Ministerio Público. Aclara que el régimen transitorio era necesario debido a que el cumplimiento de la ley debe ser paulatino y sin entorpecer las funciones de la jurisdicción ordinaria ni la de los fiscales ordinarios. De otro lado, argumenta que la mencionada Junta está integrada por tres miembros del CNM, y que la Junta no es inconstitucional, pues su finalidad es contar con jueces y fiscales inmediatamente para dar operatividad a la justicia militar.
Con relación a los principios de unidad y autonomía del Poder Judicial, sostiene que no se ha transgredido la Constitución, dado que el artículo 139, inciso 1, establece que la jurisdicción militar es excepcional, por lo que su estructura independiente y la vinculación en el vértice de ambas jurisdicciones (la militar policial y la ordinaria) tienen fundamento constitucional, de manera que solo al Congreso le compete estructurar la organización de la jurisdicción militar.
Respecto del principio de supremacía de la ley específica, señala que responde a una técnica de resolución de conflictos entre normas del mismo rango.
En cuanto a los principios de independencia e imparcialidad
de la función jurisdiccional, sostiene que ellos no se han vulnerado puesto
que la Constitución prevé que la jurisdicción militar es excepcional e
independiente de la ordinaria, por lo que ambas jurisdicciones deben tener las
mismas características.
Afirma también que la competencia de la Sala
Suprema Penal Militar Policial, de designar entre los miembros del Consejo
Nacional de la Magistratura al Presidente del Consejo Superior de Jurisdicción
Especializada en Materia Penal Militar Policial, no contraviene el principio de
independencia jurisdiccional, porque la independencia no se garantiza por la
calidad del órgano que nombra al presidente del consejo, sino por su sujeción a
la Constitución y al Estado de Derecho.
Asegura el demandado que los
artículos 23 y 28, que se refieren a la creación, reducción y desplazamiento de
sedes jurisdiccionales en el ámbito nacional, regulan una potestad que responde
a la naturaleza de la especialidad y excepcionalidad de la justicia
militar.
Respecto de los miembros de
los Cuerpos Judicial y Fiscal Penal Militar Policial, y su condición de
oficiales en actividad, señala que no se afectan la independencia e
imparcialidad del Poder Judicial ni del Ministerio Público, pues la jurisdicción
militar es independiente de ambas. En cuanto a la independencia de la
jurisdicción militar, indica que esta tampoco se ve afectada, pues la ley
impugnada prevé que quienes asuman funciones jurisdiccionales y/o fiscales deban
tener formación jurídica y militar policial.
Por otro lado, alega que la
Constitución no establece un único sistema de control disciplinario de los
jueces. Añade, que lo dispuesto en el artículo 154, inciso 3, no es óbice para
que a través de la Ley Orgánica del Poder Judicial se establezca un sistema de
control disciplinario distinto del CNM. Así, el demandado llega a la conclusión
de que aceptar que sea la Corte Suprema (jurisdicción ordinaria) la que se
encargue del control disciplinario de los jueces de la jurisdicción militar,
sería un atentado contra la independencia y autonomía de esta jurisdicción,
garantizada por la Constitución.
Respecto del principio de autonomía del Ministerio
Público, se debe tener en cuenta que, en el caso de la jurisdicción militar,
los fiscales penales militares policiales no representan a toda la sociedad,
como en el caso de la jurisdicción ordinaria, sino que representan a un sector
de ella, y responden a la protección de los bienes jurídicos castrenses. De este
modo, la dependencia administrativa y funcional de los fiscales al Fiscal
Supremo Penal Militar Policial obedece al criterio de especialidad de la
jurisdicción militar. Añade que, conforme a los artículos 56 y 53 de la ley
impugnada, no se contraviene lo señalado por el Tribunal Constitucional, cuando
sostiene que la Constitución no permite que otro órgano ejerza las mismas
atribuciones que el Ministerio Público, porque su organización sigue siendo
única jerárquicamente, a través de las funciones que asume el Fiscal de la
Nación.
3. Informe de la Defensoría del Pueblo y otros
informes
-
Con
fecha 4 de abril de 2006, la Defensoría del Pueblo puso a consideración del
Tribunal Constitucional el Informe Defensorial 104, denominado
“Inconstitucionalidad de la legislación penal militar policial aprobada por la
Ley 28665 y el Decreto Legislativo 961”.
- Asimismo, con fechas 21 y 30 de marzo de 2006, se recibieron los informes escritos de la representación de la Justicia Militar.
- Finalmente, con fecha 3 de abril de 2006, se recibió el informe escrito del Instituto de Defensa Legal.
Este Colegiado estima que el análisis de constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas de la Ley 28665 debe centrarse en los siguientes temas:
Ø Si la regulación de la Sala Suprema Penal Militar Policial y del Consejo Superior Penal Militar Policial vulnera los principios de unidad e independencia judicial.
Ø Si la creación de la Fiscalía Penal Militar Policial vulnera la autonomía del Ministerio Público.
Ø Si la participación de “oficiales en actividad” en la jurisdicción especializada en lo militar vulnera los principios de independencia e imparcialidad judicial.
Ø Si la regulación de un Cuerpo Judicial Penal Militar Policial vulnera los principios de independencia e imparcialidad judicial.
Ø Si la creación, reducción, supresión o traslado de los órganos de la jurisdicción penal militar policial, dispuesta por la Ley 28665, vulnera la garantía de inamovilidad.
Ø Si el régimen transitorio contemplado en la Ley 28665 vulnera los principios de la función jurisdiccional, la autonomía del Ministerio Público y la independencia del Consejo Nacional de la magistratura.
Ø
Si el sistema de control disciplinario “especial” de la
Ley N.º 28665 vulnera el principio de unidad de la función jurisdiccional.
Ø Y, finalmente, si la exigencia de que el Consejo Nacional de la Magistratura solo podrá nombrar como jueces a los miembros del Cuerpo Judicial Penal Militar, vulnera el derecho a la igualdad de quienes, no formando parte de este Cuerpo, poseen formación jurídico-militar.
§1. La jurisdicción
especializada en lo militar y los principios de unidad, exclusividad,
independencia e imparcialidad de la función jurisdiccional
1.
En primer lugar, cabe
precisar que, hasta en dos pronunciamientos anteriores (Expedientes
0017-2003-AI/TC y 0023-2003-AI/TC), el Tribunal Constitucional, en cuanto
Supremo Intérprete de la Constitución, ha establecido cuáles son los alcances de
los principios básicos que rigen la actividad de los órganos jurisdiccionales,
incluidos los que se especializan en la materia militar, por lo que, atendiendo
a las peculiaridades que presentan en este caso las disposiciones cuestionadas
de la nueva ley de organización de la justicia militar, no solo se hará una
remisión a esta doctrina jurisprudencial, sino que se abundará en el análisis de
tales principios.
2.
En segundo lugar, es
necesario tener en cuenta que ante este Colegiado se viene tramitando también la
demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados de Lima
contra diferentes disposiciones de la Ley 28665 (Expediente 0006-2006-PI/TC),
razón por la cual, en el presente caso, se analizarán determinados principios e
instituciones relacionados con las disposiciones cuestionadas por la Fiscal de
la Nación, reservando el análisis de otros principios e instituciones para el
momento en que se examinen la disposiciones cuestionadas por el Colegio de
Abogados de Lima.
1.1. Los principios de
unidad y exclusividad de la función jurisdiccional y la exigencia de un estatuto
jurídico único para los jueces
3.
En la sentencia recaída en
el Expediente 0023-2003-AI/TC, el Tribunal Constitucional, respecto del
principio de unidad de la función jurisdiccional, estableció:
La unidad ha de ser
comprendida, en principio, como la negación de la idea de la fragmentación
jurisdiccional; y esto porque, por motivaciones derivadas de la esencia,
carácter y calidad de la función de dirimir en los conflictos interindividuales
de contenido estrictamente jurídico, se hace patente la necesidad, dentro de lo
razonable, de asegurar la individualidad y unidad de dicho atributo soberano a
favor del Poder Judicial.
El principio de unidad
permite que la función jurisdiccional sea ejercida por una entidad “unitaria”, a
efectos de asegurar el cumplimiento del principio de igualdad ante la ley,
previsto en el inciso 2) del artículo 2° de la Constitución; y, con ello, que
todos los justiciables se encuentren, en principio y como regla general,
sometidos a los mismos tribunales, sin que se considere constitucional la
existencia de fueros especiales o de privilegio en “razón” de la mera e
inadmisible diferenciación de las personas o de cualquier otra consideración
absurda.
En la sentencia recaída en el Exp. 017-2003-AI/TC, este
Tribunal sostuvo que el principio de unidad de la función jurisdiccional: “(...)
se sustenta en la naturaleza indivisible de la jurisdicción, como expresión de
la soberanía. Según ésta, la plena justiciabilidad de todas las situaciones
jurídicamente relevantes han de estar confiadas a un único cuerpo de jueces y
magistrados, organizados por instancias, e independientes entre sí, denominado
Poder Judicial(...)”.[1]
4.
Sobre el principio de
exclusividad de la función jurisdiccional, este Colegiado ha
sostenido:
(...) afecta, de un lado,
al status jurídico de los magistrados y, por otro, al orden funcional del órgano
de la jurisdicción ordinaria.
De acuerdo con el primero,
los jueces que forman parte del Poder Judicial están dedicados única y
exclusivamente a ejercer la juris
dictio, esto es, a ejercer funciones de naturaleza judicial, de modo que el
ejercicio de la función que se les confía a los jueces y magistrados es
incompatible con cualquier otra actividad pública y privada, con la única
excepción de la docencia universitaria, y siempre que ella se ejerza fuera del
horario de trabajo judicial, como precisa el artículo 146° de la Norma
Suprema.
De acuerdo con el segundo,
sólo el Poder Judicial ejerce la función jurisdiccional del Estado, sin que
algún otro poder público pueda avocarse al ejercicio de dicha función. Así, es
el Poder Judicial, en principio, el único de los órganos estatales a quien se ha
confiado la protección jurisdiccional de las situaciones subjetivas y de los
intereses y bienes jurídicamente relevantes, no pudiéndose establecer ninguna
jurisdicción independiente (artículo 139, inciso 1), o que otros órganos
realicen el juzgamiento de materias confiadas a él ya sea por comisión o por
delegación, o por “órganos jurisdiccionales de excepción o comisiones especiales
creadas al efecto, cualquiera que sea su denominación” [incisos 1 y 3, artículo
139° de la Constitución].[2]
5.
Por tanto, los principios de
unidad y exclusividad de la función jurisdiccional constituyen elementos
indispensables en el funcionamiento de todo órgano jurisdiccional, siendo el
Poder Judicial el órgano al que por antonomasia se le ha encargado ejercer dicha
función. No obstante, en reiterados
pronunciamientos, entre los que destacan los recaídos en los mencionados
Expedientes 0017-2003-AI/TC y 0023-2003-AI/TC, el Tribunal Constitucional ha
sostenido que, conforme se desprende del artículo 139, inciso 1, de la
Constitución, una de las excepciones a los principios de unidad y exclusividad
de la función jurisdiccional está constituida por la existencia de la denominada
“jurisdicción especializada en lo militar”.[3]
Cabe, por tanto, preguntarse:
¿Qué significado tiene la
disposición constitucional que establece que la jurisdicción especializada en lo
militar es una excepción a los principios de unidad y exclusividad de la función
jurisdiccional?
6.
En primer término, debe
descartarse el sentido interpretativo según el cual la jurisdicción
especializada en lo militar pudiera entenderse como una jurisdicción
desvinculada de los principios de unidad y exclusividad de la «función
jurisdiccional», es decir, que pueda ser entendida como una institución que,
dada su finalidad (solamente se encarga de juzgar delitos de la función
militar), pudiese establecer una organización y funciones que se encuentren
desvinculadas de aquellas que son propias de todo órgano que administra
justicia. El poder jurisdiccional del Estado es uno solo. En un Estado
Constitucional de Derecho existe una función de control que la Norma Fundamental
ha otorgado al poder jurisdiccional frente a los poderes Ejecutivo y
Legislativo.
7.
De igual modo, debe
descartarse el sentido interpretativo según el cual el artículo 168º de la
Constitución, que establece que “Las leyes y los reglamentos respectivos
determinan la organización, las funciones, las especialidades, la preparación y
el empleo; y norman la disciplina de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional”, posibilitaría que la jurisdicción militar pudiese contar con un
estatuto jurídico desvinculado de los principios que rigen la función
jurisdiccional, toda vez que, como es evidente, la mencionada disposición
constitucional está referida exclusivamente a la «administración» militar y
policial, mas no a la «jurisdicción» especializada en lo militar.
8.
Por ello, todo órgano que
posea naturaleza jurisdiccional (sea ordinario, constitucional, electoral,
militar y, por extensión, los árbitros) debe respetar, mínimamente, las
garantías que componen los derechos a la tutela jurisdiccional “efectiva” y al
debido proceso, entre las que destacan los derechos al libre acceso a la
jurisdicción, de defensa, a la prueba, a la motivación de las resoluciones
judiciales, a la obtención de una resolución fundada en Derecho, a la pluralidad
de instancias, al plazo razonable del proceso, a un juez competente, independiente e imparcial, a la ejecución de
resoluciones judiciales, entre otros derechos fundamentales. Como este Colegiado
ha establecido en anterior oportunidad:
el reconocimiento constitucional de fueros especiales, a saber, militar y arbitral (inciso 1 del artículo 139); constitucional (artículo 202) y de Comunidades Campesinas y Nativas (artículo 149), no vulnera el principio de igualdad ante la ley, previsto en el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución, siempre que dichas jurisdicciones aseguren al justiciable todas las garantías vinculadas al debido proceso y a la tutela judicial efectiva.[4]
Además, a todo órgano que
tenga la potestad de administrar justicia le es de aplicación el artículo
VI in fine del Código Procesal
Constitucional
por el cual los jueces (y
por extensión, también los árbitros) quedan vinculados a los preceptos y
principios constitucionales conforme a la interpretación de los mismos que
resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional; sin perjuicio del
precedente vinculante con efectos normativos del artículo VII del título
preliminar del Código Procesal Constitucional.[5]
9.
En segundo lugar, teniendo
en cuenta que el artículo 138 de la Constitución establece que la potestad de
administrar justicia se ejerce por el Poder Judicial, la excepción hecha a favor
de la jurisdicción especializada en lo militar puede ser entendida como una
excepción al ejercicio de la función jurisdiccional por el Poder Judicial, lo
que no implica, como ya se ha visto
en los parágrafos precedentes, que la jurisdicción especializada en lo penal
militar pierda su naturaleza
“jurisdiccional” y, como tal, se encuentre desvinculada de todos aquellos
principios que rigen la función jurisdiccional. Al respecto, deben tenerse en
cuenta dos aspectos de trascendental importancia. En primer lugar, por tratarse
de una excepción en la Norma Fundamental, su interpretación debe realizarse
siempre de modo restrictivo y no extensivo; y, en segundo lugar, que el
Legislador, al organizar la jurisdicción militar, no puede desconocer aquellos
principios constitucionales propios de los órganos que administran justicia.
10. Es necesario precisar que
conforme al artículo 139 inciso 1, de la Constitución, el principio de unidad de la función
jurisdiccional implica que el Estado peruano, en conjunto, posee un sistema
jurisdiccional unitario, en el que sus órganos tienen idénticas garantías, así
como reglas básicas de organización y funcionamiento. De ello no se deduce que
el Poder Judicial sea el único encargado de la función jurisdiccional (pues tal
función se le ha encargado también al Tribunal Constitucional, al Jurado
Nacional de Elecciones, a la jurisdicción especializada en lo militar y, por
extensión, al arbitraje), sino que no exista ningún órgano jurisdiccional que no
posea las garantías propias de todo órgano jurisdiccional. Como se ha
mencionado, la función jurisdiccional del Estado es una sola y debe ser ejercida
con todas las garantías procesales establecidas por la
Constitución.
11. No se encuentra en discusión
el hecho de que la jurisdicción especializada en lo militar tenga la
peculiaridad de juzgar los delitos de la función militar. Sin embargo, al formar
parte de un sistema judicial unitario, debe constituirse en cuanto tal con las
mismas garantías procesales que posee la jurisdicción
ordinaria.
12. Cosa distinta es distinguir
cómo se organiza la función jurisdiccional del Estado. Como se ha evidenciado,
esta función jurisdiccional es ejercida por el Poder Judicial, por el Tribunal
Constitucional, por el Jurado Nacional de Elecciones y por la jurisdicción
especializada en lo militar, entre otros. En el caso de los tres primeros
órganos mencionados, el principio de
unidad de la función jurisdiccional implica, a su vez ,que cada uno de estos órganos deba sujetarse
a un estatuto jurídico básico y
propio, el que deberá asegurar la unidad funcional del sistema judicial, así
como la independencia judicial y el trato igualitario a los jueces que se
encuentren en el mismo nivel y jerarquía, esto es que no podría considerarse que
cada uno de estos órganos constituye una unidad cuando en su interior existan
diferentes estatutos jurídicos para sus miembros.
En el caso de la
jurisdicción especializada en lo militar –independientemente de que su ubicación
se encuentre dentro o fuera del Poder Judicial–, deberá poseer garantías procesales no
menores de las que existen en la jurisdicción ordinaria, así como un estatuto jurídico que procure la preservación de la autonomía judicial y el trato igualitario entre sus miembros. En caso
de que el Legislador decida que sus instancias no se encuentren dentro del Poder
Judicial, deberá dotarse a esta jurisdicción de un estatuto jurídico único para
sus miembros. En el caso que el Legislador decida establecer que tales
tribunales militares, o alguno de ellos, se encuentren dentro del Poder
Judicial, estos deberán someterse, en su totalidad, al estatuto jurídico único
que rige a los magistrados de éste órgano constitucional.
13. Como es de entender, las
atribuciones jurisdiccionales, sea en sede judicial ordinaria, especial o
cuasijurisdiccional administrativa, se encuentran vinculadas al principio
jurídico de supremacía constitucional señalado en el artículo 51 de la
Constitución, en sus dos vertientes: Fuerza normativa positiva, aplicando las
normas legales en base a las disposiciones constitucionales; y, fuerza normativa
negativa, inaplicando la norma administrativa y/o legal que sea extraña a la
Constitución. Pero, precisando que la calificación de lo inconstitucional
radica en última instancia en esta
sede constitucional concentrada, y
que la inaplicación de una norma inconstitucional se producirá cuando exista
jurisprudencia y/o precedentes vinculantes constitucionales, de conformidad con
los artículos VI y VII del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional.
14. Asimismo, cabe recordar,
respecto del nivel de vinculación que debe existir entre el Poder Judicial y la
jurisdicción especializada en lo militar, lo que este Colegiado ha sostenido en
anterior oportunidad, en el sentido de que “(...) es competencia del Congreso de
la República delinear, dentro de los márgenes de la Constitución y, por ende,
con pleno respeto de los derechos fundamentales, la nueva estructura,
organización y funcionamiento de la justicia militar, de conformidad con el
artículo 173 de la Constitución”. De otro lado, ha precisado que “(...) no es de
su competencia establecer si el juzgamiento de los delitos de función, de
acuerdo con la ley futura, deba realizarse por un tribunal militar completamente
desvinculado de la jurisdicción ordinaria. La decisión sobre la intensidad y el
alcance de la vinculación entre la jurisdicción ordinaria y la militar le
corresponde al Congreso”[6].
15. De otro lado, fuertemente
vinculado con el principio de unidad se encuentra el mencionado principio de exclusividad de la función
jurisdiccional. En general, conforme al primer y segundo párrafos del
artículo 146 y al artículo 139 inciso 1, de la Constitución, y como se desprende
de lo expuesto en las aludidas sentencias de este Colegiado, este principio
posee dos vertientes:
a)
Exclusividad judicial en su
vertiente negativa: se encuentra prevista en
el artículo 146, primer y segundo párrafos, de la Constitución, según la cual
los jueces no pueden desempeñar otra función que no sea la jurisdiccional, salvo
la docencia universitaria. En efecto, en el desarrollo de la función
jurisdiccional los jueces sólo pueden realizar esta función, no pudiendo laborar
en ninguna otra actividad ya sea para el Estado o para particulares, es decir,
que un juez, a la vez que administra justicia, no puede desempeñar otros empleos
o cargos retribuidos por la administración pública o por entidades particulares.
Esta vertiente del principio de exclusividad de la función
jurisdiccional se encuentra directamente relacionada con el principio de imparcialidad de la función
jurisdiccional, pues tiene la finalidad de evitar que el juez se parcialice
en defensa del interés de una determinada entidad pública o privada.
En el caso de la
jurisdicción especializada en lo militar, el principio de exclusividad de la función
jurisdiccional implica, en su vertiente negativa, que los jueces militares
no puedan desempeñar ninguna otra función que no sea la jurisdiccional para el
conocimiento de materias como los delitos de la función exclusivamente
castrense, salvo la docencia universitaria, es decir, no podrán desempeñar
ninguna función de carácter administrativo militar o de mando castrense, entre
otras.
b)
Exclusividad judicial en su
vertiente positiva: se contempla en el
artículo 139, inciso 1, de la Constitución, según el cual sólo el Poder Judicial
puede ejercer función jurisdiccional, salvo el caso de las excepciones ya
mencionadas del Tribunal Constitucional, el Jurado Nacional de Elecciones y la
jurisdicción militar, entre otros. En otras palabras, en un Estado
Constitucional de Derecho, ni el Poder Ejecutivo ni el Poder Legislativo pueden
arrogarse la función jurisdiccional, pues, como se ha mencionado, esta actividad
le corresponde exclusivamente al Poder Judicial, al Tribunal Constitucional, al
Jurado Nacional de Elecciones y a la jurisdicción militar, entre
otros.
En el caso de la
jurisdicción especializada en lo militar, el principio de exclusividad de la función jurisdiccional implica, en
su vertiente positiva, que sólo los jueces de la jurisdicción especializada en
lo militar –ya sea que esta se encuentre dentro o fuera del Poder Judicial–
podrán conocer los denominados “delitos de la función
militar”.
1.2. El principio de
independencia de la función jurisdiccional. La separación entre las funciones
jurisdiccionales y las administrativas
16. Tal como ya se ha
mencionado, el principio de unidad de la
función jurisdiccional tiene como una de sus principales funciones
garantizar la independencia de los órganos que administran justicia. Como tal,
la independencia judicial se constituye en uno de los principios medulares de la
función jurisdiccional, sin la cual simplemente no se podría sostener la
existencia de un Estado de Justicia.
17. Sobre el particular, el
Tribunal Constitucional ha sostenido:
La independencia judicial
debe ser entendida como aquella capacidad autodeterminativa para proceder a la
declaración del derecho, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, dentro de los
marcos que fijan la Constitución y la Ley. En puridad, se trata de una condición
de albedrío funcional.
El principio de independencia judicial exige que el legislador adopte las medidas necesarias y oportunas a fin de que el órgano y sus miembros administren justicia con estricta sujeción al Derecho y a la Constitución, sin que sea posible la injerencia de extraños [otros poderes públicos o sociales, e incluso órganos del mismo ente judicial] a la hora de delimitar e interpretar el sector del ordenamiento jurídico que ha de aplicarse en cada caso.
La independencia judicial
debe, pues, percibirse como la ausencia de vínculos de sujeción política
(imposición de directivas por parte de los órganos políticos) o de procedencia
jerárquica al interior de la organización judicial, en lo concerniente a la
actuación judicial per se, salvo el
caso de los recursos impugnativos, aunque sujetos a las reglas de
competencia.
La independencia, como una
categoría jurídica abstracta, necesita materializarse de algún modo si pretende
ser operativa. En tal sentido, no basta con que se establezca en un texto
normativo que un órgano determinado es independiente y autónomo en el ejercicio
de sus funciones, como el caso del artículo III del Título Preliminar de la Ley
Orgánica de Justicia Militar [“es autónoma y en el ejercicio de sus funciones
sus miembros no dependen de ninguna autoridad administrativa”]; también es
importante que la estructura orgánica y funcional de una jurisdicción
especializada –como la militar– posibilite tal actuación.[7]
18. De lo expuesto se desprende,
entre otros aspectos, que el principio de
independencia de la función jurisdiccional tiene dos
dimensiones:
a)
Independencia
externa.
Según esta dimensión, la autoridad judicial, en el desarrollo de la función
jurisdiccional, no puede sujetarse a ningún interés que provenga de fuera de la
organización judicial en conjunto, ni admitir presiones para resolver un caso en
un determinado sentido. Las decisiones de la autoridad judicial, ya sea que ésta
se desempeñe en la especialidad constitucional, civil, penal, penal militar,
laboral, entre otras, no pueden depender de la voluntad de otros poderes
públicos (Poder Ejecutivo o Poder Legislativo, por ejemplo), partidos políticos,
medios de comunicación o particulares en general, sino tan solo de la
Constitución y de la ley que sea acorde con ésta.
En el caso de los poderes
públicos, estos se encuentran prohibidos por la Constitución de ejercer
influencias sobre las decisiones judiciales, ya sea estableciendo órganos
especiales que pretendan suplantar a los órganos de gobierno de la organización
jurisdiccional, o creando estatutos jurídicos básicos distintos para los jueces
que pertenecen a una misma institución y se encuentran en similar nivel y
jerarquía, entre otros casos.
Ahora bien, la exigencia de
que el juzgador, en el ejercicio de la función jurisdiccional, no admite la
influencia de otros poderes o personas, sean públicos o privados, no implica que
el juez goce de una discreción absoluta en cuanto a las decisiones que debe
asumir, pues precisamente el principio de independencia judicial tiene como
correlato que el juzgador solo se encuentre sometido a la Constitución y a la
ley expedida conforme a ésta, tal como se desprende de los artículos 45 y 146
inciso 1), de la Constitución, que establecen lo siguiente: “El poder del Estado
emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y
responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen (...)”; y “El
Estado garantiza a los magistrados judiciales: 1. Su independencia. Sólo están
sometidos a la Constitución y la ley”, respectivamente.
De otro lado, es importante precisar que lo expuesto en los parágrafos precedentes no implica que la actuación de los jueces, en tanto que autoridades, no pueda ser sometida a crítica. Ello se desprende de lo establecido en el artículo 139, inciso 20, de la Constitución, que dispone que toda persona tiene dere