EXP. N.º
7320-2005-PA/TC
LIMA
EMPRESA DE TRANSPORTES
Y TURISMO PULLMAN
CORONA REAL
S.R.L.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 23 días del mes de febrero de 2006, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los magistrados García Toma, presidente; Gonzales Ojeda, vicepresidente; Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Empresa de Transportes y Turismo Pullman Corona Real S.R.L. contra la sentencia de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 136, su fecha 3 de mayo de 2005, que declara improcedente la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con
fecha 20 de mayo de 2004, la recurrente interpone demanda de amparo contra el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones a fin de que se declare inaplicable
el Decreto Supremo N.º 006-2004-MTC, del 20 de febrero de 2004, pues lo
considera violatorio de sus derechos fundamentales de irretroactividad de la
Ley, libertad de empresa y libertad de contratación consagrados en la
Constitución. Solicita, como pretensión accesoria, que cese la amenaza que
impide la prestación del servicio de transporte terrestre interprovincial de
personas en las rutas autorizadas por la Resolución Directoral N.º
1973-2000-MTC/15.18, del 9 de noviembre de 2000, y de las tarjetas de
circulación de los vehículos de placa de rodaje N.ºs VG-5639, VG-5472, VG-5531,
VG-5345, VG-4872, VG-4859, VG-4817 y VG-5811.
Sustenta
su demanda manifestando que hasta mayo del año 2000 estuvo permitida la
actividad industrial de carrozado de ómnibus sobre chasis de camión, y que el
emplazado expidió hasta el año 2001 Tarjetas de Circulación a ómnibus
carrozados. Alega que por Resolución Directoral N.º 1973-2000-MTC/15.18, del 9
de noviembre de 2000, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones le otorgó,
por diez años, la concesión de la ruta Lima-Huancayo y viceversa para prestar el
servicio público de transporte terrestre interprovincial de pasajeros, y que, en
virtud de dicha resolución, la Dirección General de Circulación Terrestre
expidió las Tarjetas de Circulación Vehicular N.os 016490, 012853,
012854, 012852, 011505, 011504 y 011503, correspondientes a las placas de rodaje
N.os VG-5639, VG-5472, VG-5531, VG-5345, VG-4872, VG-4859 y VG-4817.
Sin embargo, en forma inexplicable, con la publicación en el diario oficial El Peruano del inconstitucional Decreto
Supremo
N.º
006-2004-MTC se lesiona el principio de irretroactividad legal al “precisar”
que
la
prestación del servicio de transporte interprovincial de personas en ómnibus
carrozados sobre chasis de camión se encuentra expresamente prohibida desde el
16 de abril de 1995, cuando hasta antes de su entrada en vigencia no hubo norma
expresa que lo prohibiera. Expresa, además, que la cuestionada disposición
lesiona su derecho a la libertad de contratar, pues se afectan los contratos
celebrados en su oportunidad –según las normas vigentes– de compra de vehículos
con chasis de camión para carrozados, así como su derecho a la libertad de
empresa, que lo faculta a constituir e implementar empresas de acuerdo a las
normas vigentes.
El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones propone las excepciones de caducidad y de falta de agotamiento de la vía administrativa, y contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente. Alega que la demandante no ha precisado cuáles son los actos u omisiones de cumplimiento obligatorio que, supuestamente, han violado sus derechos constitucionales; que ninguna autoridad, funcionario o trabajador del ministerio que representa ha realizado ningún acto o ha omitido un acto de cumplimiento obligatorio que amenace o haya amenazado los derechos constitucionales que invoca. Manifiesta, además, que no hay amenaza alguna, pues al otorgarse la autorización para prestar el servicio de transporte terrestre interprovincial de personas mediante la Resolución Directoral N.° 1973-2000-mtc/15.18, y expedirse las respectivas tarjetas de circulación para su flota operativa, los funcionarios de su representada no han hecho otra cosa que actuar en ejercicio de sus atribuciones y, por tanto, no existe violación de derecho constitucional alguno.
El Cuadragésimo Noveno Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, con fecha 28 de setiembre de 2004, desestimó las excepciones propuestas, y declaró improcedente la demanda, por estimar que el emplazado no ha vulnerado los derechos constitucionales invocados, sino que ha ponderado dos valores constitucionales : por un lado, el principio de la iniciativa privada que protege la actividad económica de las empresas legalmente constituidas cuyo objeto social sea lícito; y, por otro, la seguridad e integridad de los usuarios de los servicios de transporte público, adoptando una solución acorde con la Constitución, esto es, permitir por plazo determinado la continuidad de la prestación del servicio de transporte de pasajeros siempre que las empresas concesionarias de rutas cuenten con ómnibus carrozados sobre chasis de camión que cumplan las normas técnicas, a fin de no poner en riesgo la vida de los usuarios. Asimismo, porque la demandante ha pretendido cuestionar el decreto supremo en abstracto, lo que no está permitido por la Constitución.
La recurrida confirmó la apelada por considerar que, a las fechas de inscripción de los vehículos de propiedad de la recurrente, las cuales datan de entre el 18 de abril de 2000 y el 28 de agosto de 2001, no se encontraba permitida la circulación de ómnibus ensamblados sobre chasis de vehículos de carga, pues los derogados Decretos Supremos N.os 013-98-MTC y 034-2001-MTC, vigentes en dichas fechas, regulaban tal prohibición.
Petitorio
de la demanda
1.
El
objeto de la demanda es que se declare inaplicable el Decreto Supremo N.º
006-2004-MTC, del 20 de febrero de 2004, pues la actora lo considera violatorio
de sus derechos constitucionales de irretroactividad de la Ley, libertad de
empresa y libertad de contratación consagrados en la Constitución. Solicita,
como pretensión accesoria, que cese la amenaza que impida la prestación del
servicio de transporte terrestre interprovincial de personas en las rutas
autorizadas por la Resolución Directoral N.º 1973-2000-MTC/15.18, del 9 de
noviembre de 2000, y de las tarjetas de circulación de los vehículos de placa de
rodaje N.ºs VG-5639, VG-5472, VG-5531, VG-5345, VG-4872, VG-4859, VG-4817 y
VG-5811.
El Rol
del Estado en la Economía según la Constitución de
1993
2.
En la
STC N.º 0008-2003-AI/TC, este Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse
sobre el particular, analizando el modelo económico consagrado por la
Constitución, los principios constitucionales que informan el modelo económico
–Estado social y democrático de derecho, dignidad de la persona humana,
igualdad, economía social de mercado, libre iniciativa privada y actuación
subsidiaria del Estado en la economía–, las libertades patrimoniales que
garantizan el régimen económico –los derechos a la propiedad y a la libre
contratación, las libertades de trabajo, de empresa, de comercio y de
industria–, los derechos de los consumidores y los usuarios, la función
vigilante, garantista y correctora del Estado y, el rol de los organismos
reguladores.
3.
Teniendo
en cuenta que, en la referida sentencia, el modelo económico consagrado por la
Carta de 1993 ha sido desarrollado en forma por demás extensa, no es el objetivo
de este Colegiado reiterar lo que ya ha quedado dicho sino, antes bien,
remitirse a aquellas pautas de interpretación de los principios que inspiran
nuestro régimen económico y que resultan pertinentes para efectos de resolver la
controversia de autos.
Consideraciones
Preliminares
4.
De
conformidad con los numerales 3º y 43º de la Constitución de 1993, el Estado
peruano presenta las características del Estado Social y Democrático de Derecho;
conforme a ellas, pretende conseguir la mayor efectividad de los principios y
derechos básicos del Estado de Derecho –tales como libertad, seguridad,
propiedad e igualdad ante la ley– dotándolos de una base y contenido material a
partir del supuesto de que individuo y sociedad no son categorías aisladas y
contradictorias sino que, por el contrario, guardan recíproca
implicancia.
5.
Así,
la configuración del Estado Social y Democrático de Derecho requiere no sólo de
la exigencia de condiciones materiales para alcanzar sus presupuestos –lo que
exige una relación directa de las posibilidades reales y objetivas del Estado
con la activa participación de los ciudadanos en el quehacer estatal– sino,
además, su identificación con los fines de su contenido social, a efectos de que
pueda evaluar tanto los contextos que justifiquen su accionar, como aquellos que
justifiquen su abstención, evitando convertirse en un obstáculo para el
desarrollo social.
6.
En tal
contexto, conforme al artículo 58º de la Ley Fundamental, nuestro régimen
económico se ejerce dentro de una economía social de mercado representativa de
los valores constitucionales de la libertad y la justicia y, por tanto,
compatible con los fundamentos que inspiran a un Estado Social y Democrático de
Derecho.
El
Principio de Subsidiariedad Económica del Estado
7.
Conforme
a lo anotado precedentemente y, dado el carácter social del modelo económico consagrado
por la Carta de 1993, el Estado no puede permanecer indiferente a las
actividades económicas, sino que, como se explicará con posterioridad, también
cuenta con una función supervisora y correctiva o reguladora. Sin embargo, ello
no quiere decir, en modo alguno, que pueda interferir arbitraria e
injustificadamente en el ámbito de libertad reservado a los agentes
económicos.
8.
En
efecto, conforme al Principio de Subsidiariedad Económica del Estado o, lo que
es lo mismo, la cláusula de actuación subsidiaria del Estado en la economía,
consagrado en el artículo 60º de la Constitución, dicho principio implica, de un
lado, un límite a la actividad estatal, pues no puede participar libremente en
la actividad económica, sino que sólo lo puede hacer sujeto a la subsidiariedad,
que debe ser entendida como una función supervisora y correctiva o reguladora
del mercado; y, de otro, reconoce que hay ámbitos que no pueden regularse única
y exclusivamente a partir del mercado, lo cual justifica la función de
regulación y protección con que cuenta el Estado.
9.
Sobre
el particular, este Tribunal estableció que el principio de subsidiariedad tiene
dos dimensiones: una vertical, y otra horizontal. Conforme a la segunda de
ellas, se impide que el Estado actúe en el ámbito que es propio de la sociedad
civil, concepto que apoya la libertad de empresa y de mercado, y que sólo
reserva al Estado la función de supervisor y corrector.
10. Ello
es así, pues el fundamento del principio de subsidiariedad parte del supuesto de
que el Estado aparece como el garante final del interés general, desde el
momento en que su tarea consiste en intervenir en forma directa para satisfacer
una necesidad real de la sociedad, pero sólo en aquellas situaciones en las que
la colectividad y los grupos sociales –a quienes corresponde, en primer término,
la labor de intervención– no están en condiciones de
hacerlo.
11. De
este modo, la Carta de 1993 ha consagrado la subsidiariedad de la intervención
de los poderes públicos en la economía planteando el reconocimiento de la existencia de
una función supletoria del Estado ante las imperfecciones u omisiones de los
agentes económicos en aras del bien común, resultando ser, antes que un
mecanismo de defensa contra el Estado, un instrumento para la conciliación de
conflictos.
12. Si bien el principio de
subsidiariedad, al que debe atenerse el accionar del Estado, y el respeto al
contenido esencial de las libertades económicas constituyen, básicamente,
límites al poder estatal, la Constitución reserva al Estado, respecto del
mercado, una función supervisora y correctiva o reguladora. Ello, sin duda, es
consecuencia de que, así como existe consenso en torno a las garantías que deben
ser instauradas para reservar un ámbito amplio de libertad para la actuación de
los individuos en el mercado, existe también la certeza de que debe existir un
Estado que, aunque subsidiario en la sustancia, mantenga su función
garantizadora y heterocompositiva.
13. Así, vale reiterar lo establecido
por este Colegiado en el Fundamento N.º 35 de la STC N.º 0008-2003-AI/TC, en el
sentido que conviene con Pedro de Vega cuando puntualiza que “el mercado no
funcionó nunca sin los correctivos y los apoyos del Estado”, y que, “ante la
amenaza de conflictos sociales que el mercado no puede resolver ni soportar, y
ante el riesgo permanente del caos interno, nada tiene de particular que se haga
imprescindible recurrir al Estado como instrumento de regulación y control, por
ser la única instancia capaz de crear las condiciones para que el sistema
económico obtenga la mínima “lealtad de las masas”. (Neoliberalismo y Estado. Op. cit., pág.
34-35).
14. La función reguladora del Estado se
encuentra prevista en el artículo 58° de la Constitución, cuyo tenor es que "La
iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo
este régimen, el Estado orienta el
desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de
empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e
infraestructura". Dicha disposición se convierte en una finalidad constitucional
expresa que se fundamenta en los principios de una economía social de
mercado.
15. Por su parte, el artículo 59°
establece que “El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo, comercio e
industria. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral,
ni a la salud, ni a la seguridad
públicas […]".
16. De este modo y dentro del respeto a
la libre iniciativa privada, el Estado también tiene una función orientadora,
cuyo propósito es el desarrollo del país, procurando que se materialice el
componente social del modelo económico previsto en la
Constitución.
17. Dicha función orientadora presenta,
sustancialmente, las siguientes características: a) el Estado puede formular
indicaciones, siempre que éstas guarden directa relación con la promoción del
desarrollo del país; b) los agentes
económicos tienen la plena y absoluta libertad para escoger las vías y los
medios a través de los cuales se pueden alcanzar los fines planteados por el
Estado; y, c) el Estado debe
estimular y promover la actuación de los agentes
económicos.
18. El reconocimiento de estas funciones
estatales, que aparecen como un poder-deber, se justifica porque el Estado no es
sólo una organización que interviene como garantía del ordenamiento jurídico,
sino porque determina o participa en el establecimiento de las "reglas de
juego", configurando de esta manera la vocación finalista por el bien común. Por
ende, el Estado actúa como regulador y propiciador de los procesos económicos.
Principio
de Protección al Consumidor o Usuario
19. Así como la Constitución protege a
los agentes económicos encargados de establecer la oferta en el mercado, a
partir del ejercicio de los derechos de libre empresa, comercio e industria, con
igual énfasis protege al individuo generador de demanda; es decir, al consumidor
o al usuario.
20. El consumidor –o usuario- es el fin
de toda actividad económica; es decir, es quien cierra el círculo económico
satisfaciendo sus necesidades y acrecentando su bienestar a través de la
utilización de una gama de productos y servicios. En puridad, se trata de una
persona natural o jurídica que adquiere, utiliza o disfruta determinados
productos (como consumidor) o servicios (como usuario) que previamente han sido
ofrecidos al mercado.
21. Es indudable que la condición de
consumidor o usuario se produce a través de la relación que éste entabla con un
agente proveedor –independientemente de su carácter público o privado–; sea en
calidad de receptor o beneficiario de algún producto, sea en calidad de
destinatario de alguna forma de servicio. En consecuencia, la condición de
consumidor o usuario no es asignable a cualquier individuo o ente, sino a aquel
vinculado a los agentes proveedores dentro del contexto de las relaciones
generadas por el mercado, las cuales tienen como correlato la actuación del
Estado para garantizar su correcto desenvolvimiento. El proveedor, por su parte,
es aquella persona natural o jurídica que, habitual o periódicamente, ofrece,
distribuye, vende, arrienda o concede el uso o disfrute de bienes, productos o
servicios.
22. La Constitución prescribe, en su
artículo 65°, la defensa de los intereses de los consumidores y usuarios a
través de un derrotero jurídico binario; vale decir que
establece un principio rector para la actuación del Estado y, simultáneamente,
consagra un derecho subjetivo. En lo primero, el artículo tiene la dimensión
de una pauta básica o postulado destinado a orientar y fundamentar la actuación
del Estado respecto a cualquier actividad económica. Así, el juicio estimativo y
el juicio lógico derivado de la conducta del Estado sobre la materia, tienen como horizonte tuitivo la defensa de
los intereses de los consumidores y los usuarios. En lo segundo, la
Constitución reconoce la facultad de acción defensiva de los consumidores y
usuarios en los casos de transgresión o desconocimiento de sus legítimos
intereses; es decir, apareja el atributo
de exigir al Estado una actuación determinada cuando se produzca alguna forma de
amenaza o afectación efectiva de los derechos del consumidor o usuario,
incluyendo la capacidad de acción contra el propio
proveedor.
23. De acuerdo con lo establecido por el
artículo 65° de la Constitución, el
Estado mantiene con los consumidores o usuarios dos obligaciones genéricas,
a saber:
a)
Garantiza el derecho a la información sobre los
bienes y servicios que estén a su disposición en el mercado. Ello implica la
consignación de datos veraces, suficientes, apropiados y fácilmente
accesibles.
b)
Vela por la salud y la seguridad de las
personas en su condición de consumidoras o usuarias.
Procedencia
del amparo contra normas legales autoaplicativas
24. Este
Tribunal ha sostenido, en la STC N.° 2308-2004-AA/TC, que el inciso 2) del
artículo 200° de la Constitución no contiene una prohibición de cuestionarse
mediante el amparo leyes que puedan ser lesivas en sí mismas de derechos
fundamentales, sino una simple limitación, que pretende impedir que, a través de
un proceso cuyo objeto de protección son los derechos constitucionales, se
pretenda impugnar en abstracto la validez constitucional de las normas con rango
de ley.
25. De
otro lado, también se ha establecido que una interpretación sistemática de los
alcances de la restricción contenida en el segundo párrafo del artículo
200°, inciso 2), de la
Constitución, debe entenderse en el sentido de que no cabe, efectivamente, que
mediante una demanda de amparo se cuestione una ley cuando el propósito de ésta
sea cuestionar su validez en abstracto, habida cuenta de que en el ordenamiento
existen otros procesos, como el de Inconstitucionalidad o el popular, cuyo
objeto precisamente es preservar la condición de la Constitución como Ley
Suprema del Estado.
26. En la
misma sentencia, este Colegiado también advirtió la necesidad de distinguir
entre lo que es propiamente un supuesto de amparo contra leyes de lo que es, en
rigor, un supuesto de amparo contra actos sustentados en la aplicación de una
ley.
27. Así,
en relación al primero de ellos, la procedencia de este instrumento procesal
está supeditada a que la norma legal a la cual se le imputa el agravio sobre un
derecho fundamental se trate de una norma operativa o denominada también de
eficacia inmediata; esto es, aquella cuya aplicabilidad no se encuentre
sujeta a la realización de algún acto posterior o a una eventual reglamentación
legislativa, en la medida que adquiere su eficacia plena en el mismo momento que
entra en vigencia.
28. En tal
caso, y siempre que éstas normas afecten directamente derechos subjetivos
constitucionales, el amparo sí podrá prosperar, no sólo porque de optarse por
una interpretación literal del inciso 2) del artículo 200° de la Constitución
Política del Estado se dejaría en absoluta indefensión al particular afectado
por un acto legislativo arbitrario; sino, además, porque tratándose de una
limitación del derecho de acceso a la justicia constitucional, éste no puede
interpretarse en forma extensiva, sino con una orientación estrictamente
restrictiva, esto es, en el sentido más favorable a la plena efectividad del
derecho a obtener una decisión judicial que se pronuncie respecto de su
pretensión.
29. Con
relación al segundo supuesto, basado en la procedencia de procesos de amparo
contra actos basados en la aplicación de un ley, se ha establecido que, en la
medida de que se tratan de normas legales cuya eficacia y, por tanto, eventual
lesión, se encuentra condicionada a la realización de actos posteriores de
aplicación, su procedencia ha de responder a los criterios que se indican a
continuación.
30. Por un
lado, si se trata de una alegación de amenaza de violación, ésta habrá de ser
cierta y de inminente realización. Cierta, ha dicho este Tribunal, quiere decir,
posible de ejecutarse, tanto desde un punto de vista jurídico, como desde un
punto de vista material o fáctico. Y con la exigencia de que la amenaza sea
también de “inminente realización”, este Tribunal ha expresado que ello supone
su evidente cercanía en el tiempo; es decir, actualidad del posible perjuicio
cuya falta de atención oportuna haría ilusoria su reparación; y, de otro lado,
tratándose de la alegación de violación, tras realizar actos de aplicación
concretos sustentados en una ley, como sucede en cualquier otra hipótesis del
amparo, es preciso que éstos efectivamente lesionen el contenido
constitucionalmente protegido de un derecho fundamental.
31. En el
caso en concreto, la
actora cuestiona el Decreto Supremo N.º 006-2004-MTC que, según alega, retrotrae
al año 1995 la prohibición de utilizar ómnibus carrozados sobre chasis de camión
y, por ende, resulta autoaplicativo, pues no se encuentra condicionado a la
realización de algún tipo de acto.
32. Sin
embargo y, si bien es cierto que, del tenor de la demanda, se aprecia que la
empresa recurrente cuestiona, en su totalidad, el Decreto Supremo N.º
006-2004-MTC, fluye de autos que las disposiciones que estima violatorias de los
derechos constitucionales invocados son los artículos 1º y 2º de dicho
decreto.
33. El
artículo 1º del Decreto Supremo N.º 006-2004-MTC establece:
“Precísese que la actividad industrial de carrozado de ómnibus sobre chasis originalmente destinado al transporte de mercancías con el propósito de destinarlo al transporte de personas se encuentra prohibida por el artículo 11 del Decreto Supremo N.º 022-2002-MTC, en vigencia desde el 20 de mayo del 2002”.
34. Por su
parte, el artículo 2º del Decreto Supremo N.º 006-2004-MTC
establece:
“Precísese que la prestación del servicio de transporte interprovincial de personas en ómnibus carrozados sobre chasis de camión se encuentra expresamente prohibida desde el 16 de abril de 1995, fecha en que entró en vigencia el Reglamento del Servicio Público de Transporte Interprovincial de Pasajeros por Carretera en Ómnibus, aprobado por Decreto Supremo Nº 05-95-MTC, derogado por el Reglamento Nacional de Administración de Transportes, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2001-MTC, que incluyó similar prohibición”.
35. Respecto
de la naturaleza de las normas impugnadas, este Tribunal concuerda con lo
alegado por la recurrente, en la medida que se trata de normas operativas o denominadas
también de eficacia inmediata; esto es, aquellas que están dirigidas a
destinatarios específicos y cuya aplicabilidad no se encuentra sujeta a la
realización de algún acto posterior o a una eventual reglamentación legislativa,
en la medida que adquieren su eficacia plena en el mismo momento en que entran
en vigencia.
Delimitación
del Petitorio y Análisis del Caso Concreto
36. Conforme
a lo expuesto en el Fundamento N.º 32, supra, aún cuando del tenor de la
demanda se aprecia que la empresa recurrente cuestiona el íntegro del Decreto
Supremo N.º 006-2004-MTC, de autos se advierte que las disposiciones que estima
violatorias de los derechos constitucionales invocados son los artículos 1º y 2º
de dicha norma legal. Por ende y, dada su evidente naturaleza autoaplicativa, es
respecto de tales disposiciones que el Tribunal Constitucional emitirá un
pronunciamiento de fondo.
La
alegada vulneración del principio de irretroactividad de la
ley
37. Al
respecto, la recurrente alega que los
artículos 1º y 2º del cuestionado Decreto Supremo N.º 006-2004-MTC vulneran el
principio de irretroactividad de la ley, pues pretenden establecer una supuesta
prohibición de la actividad de prestar servicios de transporte de pasajeros en
ómnibus carrozados sobre chasis de camión desde el 16 de abril de 1995. Expresa
que las normas vigentes en aquel entonces –Decretos Supremos N.ºs 05-95-MTC,
040-2001-MTC y 022-2002-MTC– así como los actos administrativos expedidos por el
Itintec –hoy, Indecopi–, la SUNARP y el propio Ministerio emplazado, destinados
a expedir las Tarjetas de Circulación y la resolución de Concesión de Ruta, no
establecían la prohibición expresa de dicha forma de prestación de
servicios.
38. Conforme
se aprecia de los impugnados artículos 1º y 2º del Decreto Supremo N.º
006-2004-MTC –cuyo tenor ha sido consignado en los Fundamentos N.os
33 y 34, supra–, tales dispositivos
regulan dos supuestos relacionados con la problemática derivada de los ómnibus
ensamblados sobre chasis de vehículos de carga, a saber:
a)
De
un lado, la actividad industrial de carrozado de ómnibus sobre chasis
originalmente destinado al transporte de mercancías con el propósito de
destinarlo al transporte de pasajeros, la cual se
encuentra prohibida por el artículo 11º del Decreto Supremo Nº 022-2002-MTC, en
vigencia desde el 20 de mayo del 2002.
b)
Y,
de otro, la prestación del servicio de transporte interprovincial de personas en
ómnibus carrozados sobre chasis de camión, la cual se encuentra expresamente
prohibida desde
el 16 de abril de 1995, fecha en que entró en vigencia el Decreto Supremo Nº
05-95-MTC.
c)
Así,
la recurrente cuestiona la fecha de prohibición del ejercicio de tales
actividades, a partir de la remisión a otros dispositivos legales –de los años
1995 y 2002– tras considerar retroactiva la aplicación de los impugnados
artículos 1º y 2º del Decreto Supremo N.º 006-2004-MTC.
39. Respecto
de la actividad industrial de carrozado de ómnibus sobre chasis originalmente
destinado al transporte de mercancías con el propósito de destinarlo al
transporte de pasajeros, conviene señalar que el artículo 11º del Decreto
Supremo N.º 022-2002-MTC, su fecha 19 de mayo del 2002, estableció en forma
expresa la prohibición del ejercicio de dicha actividad, impedimento que estuvo
vigente a partir del 20 de mayo del año 2002.
40. En
tal sentido, lo alegado por la recurrente –en el sentido que se está aplicando
retroactivamente el artículo 1º del Decreto Supremo N.º 006-2004-MTC– carece de
sustento, toda vez que, conforme a lo expuesto, desde el 20 de mayo de 2002
estaba prohibida la actividad industrial de carrozado de ómnibus sobre chasis
originalmente destinado al transporte de mercancías con el propósito de
destinarlo al transporte de pasajeros.
41. En
cuanto a la prestación del servicio de transporte interprovincial de personas en
ómnibus carrozados sobre chasis de camión, cabe señalar que los incisos p) y u)
del artículo 1º; el inciso a) del artículo 17º; el inciso b) del artículo 27º;el
artículo 39º; así como el inciso b) del artículo 74º del derogado Decreto
Supremo N.º 05-95-MTC, vigente desde el 16 de abril de 1995, disponían que la
prestación del servicio público de transporte terrestre interprovincial de
pasajeros por carretera sólo podría realizarse en aquellos ómnibus habilitados
para tal efecto, estableciendo que se efectuaría mediante un vehículo autopropulsado, diseñado y
construido exclusivamente para el transporte de pasajeros y equipaje en el
servicio interprovincial, y que debía tener un peso seco no menor de 8,500
k. y un peso bruto vehicular superior a los 12,000 k.
42. Tales
características constituían un presupuesto específico aplicable para el
otorgamiento y ejercicio de todo tipo de concesión de rutas de transporte
público interprovincial de pasajeros desde el 16 de abril del año 1995, y fueron
recogidas en los mismos términos por la normatividad expedida con posterioridad
al decreto supremo in
comento.
43. En
tal sentido, para este Tribunal queda claro que, desde el 16 de abril del año
1995, fecha de entrada en vigencia del derogado Decreto Supremo N.º 05-95-MTC,
la prestación del servicio de transporte interprovincial de pasajeros sólo podía
ser efectuado mediante vehículos diseñados y construidos exclusivamente para tal
finalidad, más no por vehículos ensamblados sobre chasis de camión. Por tal
razón, lo alegado por la actora, respecto de una supuesta aplicación retroactiva
del impugnado artículo 2º del decreto supremo, carece de
sustento.
44. En
efecto, los impugnados artículos 1º y 2º del Decreto Supremo N.º 006-2004-MTC no
son de carácter retroactivo, toda vez que las precisiones en ellos contenidas
tienen sustento en los Decretos Supremos N.os 022-2002-MTC, del 19 de
mayo de 2002, y 05-95-MTC, del 15 de abril de 1995, los cuales fueron expedidos
con anterioridad a la vigencia del decreto supremo materia de autos. Así, de
conformidad con la Teoría de los hechos cumplidos, recogida en el artículo 103°
de la Constitución y en el artículo III del Título Preliminar del Código Civil,
la ley se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas
existente, desde su entrada en vigencia y no tiene fuerza ni efectos
retroactivos, por lo que las normas a las que hace remisión el Decreto Supremo
cuestionado resultaban plenamente aplicables a la recurrente.
45. Consecuentemente
con lo expuesto, y al no
haberse acreditado la invocada afectación del principio de irretroactividad de
la ley, tal extremo de la demanda debe ser desestimado.
La
alegada violación del derecho a la libertad de
contratar
46. La
empresa demandante alega que se vulnera su derecho a la libertad de contratar,
pues mediante una norma posterior se afectan contratos celebrados en su
oportunidad acordes con las disposiciones vigentes; esto es, se afecta el
contrato de compra de vehículos adquiridos con chasis de camión para carrozados,
cuando antes eran actividades lícitas. De igual manera, se afecta su contrato de
constitución, cuyo objeto era dedicarse a la actividad de transporte de personas
sobre ómnibus carrozados, cuando la autoridad del Estado peruano otorgaba las
habilitaciones para prestar dicho servicio (sic).
47. Consagrado
en el inciso 14) del artículo 2º de la Constitución, el derecho a la libre
contratación se concibe como el acuerdo o convención de voluntades
entre dos o más personas naturales y/o jurídicas para crear, regular, modificar
o extinguir una relación jurídica de carácter patrimonial. Dicho vínculo –fruto
de la concertación de voluntades– debe versar sobre bienes o intereses que
posean apreciación económica, tengan fines lícitos y no contravengan las leyes
de orden público.
Tal derecho garantiza, prima facie:
·
Autodeterminación para decidir la celebración
de un contrato, así como la potestad de elegir al
co-celebrante.
·
Autodeterminación para decidir, de común
acuerdo, la materia objeto de regulación contractual.
48. Sobre
el particular, el Tribunal Constitucional estima que los artículos 1º y 2º de la norma impugnada
no tienen incidencia respecto de los contratos que en su oportunidad haya
celebrado la recurrente, pues tales disposiciones no hacen sino reiterar las
prohibiciones, de un lado, respecto de la actividad industrial de carrozado de
ómnibus sobre chasis originalmente destinado al transporte de mercancías con el
propósito de destinarlo al transporte de personas; y, de otro, respecto de la
prestación del servicio de transporte interprovincial de personas en ómnibus
carrozados sobre chasis de camión.
49. En
efecto, lo alegado por la recurrente carece de sustento, en la medida que las
cuestionadas disposiciones no contienen referencia alguna respecto de la
licitud, o ilicitud de los contratos de compra de vehículos adquiridos con
chasis de camión para carrozados.
50. En
cuanto a la supuesta afectación del contrato de constitución de la empresa,
importa señalar que, de fojas 4 a 6 de autos, corre copia certificada de la
Partida Electrónica N.º 11211326 del Registro de Personas Jurídicas
correspondiente a la actora, de la que se aprecia que su objeto social es,
principalmente, el servicio de transporte público, privado, urbano e
interprovincial turístico de pasajeros a nivel nacional e internacional, no
habiéndose establecido, en forma específica, las características –originales o
carrozados sobre chasis de camión– con las que debían contar los vehículos
(ómnibus) destinados a la prestación del servicio.
51. Consecuentemente
y, al no haberse acreditado la invocada afectación del derecho a la libre
contratación, tal extremo de la demanda debe ser
desestimado.
La
alegada violación del derecho a la libertad de empresa
52. Expresa
la demandante que se lesiona su derecho a la libertad de empresa, por cuanto con
una disposición posterior se le está prohibiendo continuar la actividad
empresarial que comenzó a realizar de conformidad con las normas vigentes al
momento de constituir su empresa, adquirir los vehículos y ofrecer el servicio
de transporte.
53. Consagrado
por el artículo 59° de
la Constitución, el derecho a la libertad de empresa se define como la facultad de poder elegir la organización y
efectuar el desarrollo de una unidad de producción de bienes o prestación de
servicios para satisfacer la demanda de los consumidores o usuarios. La
libertad de empresa tiene como marco una actuación económica autodeterminativa,
lo cual implica que el modelo económico social de mercado será el fundamento de
su actuación y, simultáneamente, le impondrá límites a su accionar.
Consecuentemente, dicha libertad debe ser
ejercida con sujeción a la ley –siendo sus limitaciones básicas aquellas que
derivan de la seguridad, la higiene, la moralidad o la preservación del
medio ambiente–, y su ejercicio deberá respetar los diversos derechos de
carácter socio-económico que la Constitución reconoce.
54. Como
ya ha sido explicado con anterioridad, los artículos 1º y 2º del decreto supremo
materia de autos reiteran las prohibiciones anteriormente establecidas en el
Decreto Supremo N.º 05-95-MTC, desde el 16 de abril de 1995, y en el Decreto
Supremo N.º 022-2002-MTC, desde el 20 de mayo de 2002, respecto de la
prestación del servicio de transporte interprovincial de personas en ómnibus
carrozados sobre chasis de camión, y la actividad industrial de carrozado de
ómnibus sobre chasis originalmente destinado al transporte de mercancías con el
propósito de destinarlo al transporte de pasajeros,
respectivamente.
55. Sin
embargo, conforme se aprecia de la Partida Electrónica N.º 11211326 (fojas 4),
la recurrente se constituyó como una sociedad comercial de responsabilidad
limitada por escritura pública de fecha 25 de agosto de 2000, siendo su objeto
social el servicio de transporte público, privado, urbano, e interprovincial
turístico de pasajeros a nivel nacional e internacional, rubro que a la fecha de
su constitución sólo podía ser realizado mediante vehículos diseñados y
construidos exclusivamente para el transporte de pasajeros –más no mediante
ómnibus carrozados sobre chasis de camión–, actividad comercial que resultaba
acorde con su objeto social, y que no se ha visto modificada por los impugnados
artículos 1º y 2º del Decreto Supremo N.º 006-2004-MTC.
56. De
otro lado, como también ya ha sido anotado, las cuestionadas disposiciones
tampoco prohiben la adquisición de ómnibus carrozados sobre chasis de camión,
sino que restringen su utlización en la prestación del servicio de transporte
interprovincial de pasajeros, así como la actividad industrial de carrozado de
ómnibus sobre chasis de camión –que no es precisamente el objeto social de la
empresa recurrente–.
57. Tales
restricciones no suponen, además, la eliminación del marco jurídico-comercial de
la actividad de ofrecer la prestación del servicio de transporte interprovincial
de personas, a la que se dedica la empresa recurrente, ya que puede continuar
ofreciendo el servicio –en ómnibus diseñados y construidos exclusivamente para
tal efecto–, por lo que sus alegatos deben ser
desestimados.
58. Por
tanto, no estando acreditada la invocada afectación del derecho a la libertad de
empresa, tal extremo de la demanda también debe ser
desestimado.
Alegatos
finales de la empresa demandante
59. Al
interponer el recurso de agravio constitucional, la recurrente manifiesta que
las instancias precedentes han realizado una interpretación restrictiva de las
normas referidas a la definición de ómnibus y de los vehículos destinados al
servicio de transporte, pues ni el inciso p) del artículo 1º del Decreto Supremo
N.º 05-95-MTC, el artículo 8º del Decreto Supremo N.º 040-2001-MTC, el inciso
3.20) del artículo 3º del Decreto Supremo N.º 013-98-MTC, como tampoco el inciso
1) del artículo 14º del Decreto Supremo N.º 034-2001-MTC contienen una
prohibición expresa para la prestación del servicio de pasajeros, por lo que dicho criterio atenta
directamente contra el principio de legalidad, que establece que nadie está
obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no
prohibe.
60. El
principio de legalidad constituye una auténtica garantía constitucional de los
derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el ejercicio
del poder punitivo del Estado Social y Democrático de Derecho. La Constitución
lo consagra en su artículo 2º, inciso 24, literal d), al establecer que “Nadie
será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no
esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como
infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley”.
61. Sobre
esta base, en la STC N.º 0010-2002-AI/TC, el Tribunal Constitucional ha
establecido que el principio de legalidad exige no sólo que por ley se
establezcan los delitos, sino también que las conductas prohibidas estén
claramente delimitadas por la ley, prohibiéndose tanto la aplicación por
analogía, como también el uso de cláusulas generales e indeterminadas en la
tipificación de las prohibiciones. A
partir de esta consideración del principio de legalidad y sus implicancias en la
estructuración del derecho penal moderno, también se estableció, en la STC N.°
2050-2002-AA/TC, “[...] que los principios de culpabilidad, legalidad,
tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador,
que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del
derecho administrativo sancionador […]”. (Fundamento Jurídico N.º
8).
62. En
la misma STC N.° 2050-2002-AA/TC también dispuso que “[...] no debe
identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad. El
primero, garantizado por el ordinal "d" del inciso 24) del artículo 2° de la
Constitución, se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones
y sanciones en la ley. El segundo, en cambio, constituye la precisa definición
de la conducta que la ley considera como falta [...]”. El
subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o
concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen
al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que
definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un
nivel de precisión suficiente que permita comprender sin dificultad lo que se
está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición
legal.
63. En
lo que al caso concreto se refiere, el artículo 2° del derogado
Código de Tránsito y Seguridad Vial, Decreto Legislativo N.° 420, del 4 de mayo
de 1987, vigente a la fecha de constitución de la empresa recurrente, establecía
que “El tránsito de personas,
animales y vehículos en las vías de uso público es libre, pero está sujeto a la
intervención y reglamentación de las autoridades competentes, para garantía y
seguridad de los habitantes”.
64. Asimismo, el
artículo 78° de la misma norma disponía que “No deben circular los vehículos cuyas
características y condiciones atenten contra la seguridad de las personas,
bienes y la propia carga que transportan”; mientras que el artículo 79°
precisaba que “Todo vehículo de
transporte de personas y de carga debe reunir las condiciones básicas de
seguridad siguientes: a) Poseer parachoques delantero y posterior conforme a
las disposiciones que establece el reglamento, o que su carrocería esté construida en
función de la seguridad”.
65. Por su parte, la
vigente Ley General de Transporte Terrestre N.° 27181, del 8 de octubre de 1999,
dispone en su artículo 3° que “ La acción estatal en materia de transporte
terrestre se orienta a la satisfacción de las necesidades de los usuarios y al
resguardo de sus condiciones de seguridad y salud, así como la protección del
ambiente y la comunidad en su conjunto”; asimismo, el numeral 4.3 del artículo
4°, establece que “El Estado procura la protección de los intereses de los
usuarios, el cuidado de la salud y seguridad de las personas y el resguardo
del medio ambiente”.
66.