PLENO
JURISDICCIONAL
006-2006-PC/TC
DEL PLENO JURISDICCIONAL
DEL
TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
De 12 de febrero de
2007
Poder Ejecutivo (demandante)
c. Poder Judicial (demandado)
Demanda de conflicto de
competencias
interpuesta por el Poder Ejecutivo (Ministerio de Comercio Exterior y Turismo),
representado por la Procuradora Pública Ad Hoc a cargo de los procesos
judiciales relacionados con la explotación de casinos de juego y máquinas
tragamonedas, contra el Poder Judicial.
Magistrados
firmantes:
LANDA ARROYO
GONZALES
OJEDA
ALVA
ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
GARCÍA
TOMA
VERGARA
GOTELLI
LIMA
PODER
EJECUTIVO
En
Lima, a los 13 días del mes de febrero de 2007, el Tribunal Constitucional en
sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Landa
Arroyo, Gonzales Ojeda, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, García Toma,
Vergara Gotelli y Mesía Ramírez, pronuncia la siguiente sentencia con el
fundamento del Magistrado Bardelli Lartirigoyen.
Demanda de conflicto de
competencias
interpuesta por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, representado por
la Procuradora Pública Ad Hoc a cargo
de los procesos judiciales relacionados con la explotación de casinos de juego y
máquinas tragamonedas, contra el Poder Judicial.
1.
Demanda
Con
fecha 13 de octubre de 2006, Patricia del Carmen Velasco Sáenz, Procuradora
Pública Ad Hoc a cargo de la
representación del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo en los procesos
judiciales relacionados con casinos de juego y máquinas tragamonedas, interpone
demanda de conflicto de competencias contra el Poder Judicial por considerar
que, en sede judicial, se vienen afectando las esferas de competencia del Poder
Ejecutivo; concretamente, el artículo 118º, incisos 1 y 9 de la Constitución;
así como el artículo 121º y 128º de la Constitución[1].
En consecuencia solicita: (1) que se determine si el Poder Judicial tiene la
facultad de declarar inaplicables normas legales que regulan la actividad de
juegos de casinos y máquinas tragamonedas, cuya constitucionalidad ha sido
ratificada por el Tribunal Constitucional en reiterados pronunciamientos; (2)
que se declare la nulidad de lo siguiente:
-
Resoluciones
judiciales recaídas en procesos de amparo que declaran inaplicable el Decreto
Supremo N.° 04-94-MITINCI modificado por el Decreto Supremo 04-97-MITINCI, y las
resoluciones judiciales recaídas en procesos de cumplimiento que ordenan al
Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales
Internacionales (MITINCI) y al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
abstenerse de restringir o modificar la situación de las empresas que se dedican
a la actividad de juegos de casinos y máquinas
tragamonedas.
-
Sentencias
recaídas en procesos de amparo que declaran inaplicable el texto de la Ley N.º
27153 con anterioridad a la publicación de la sentencia emitida por el Tribunal
Constitucional, recaída en el Expediente N.º
0009-2001-AI/TC.
-
Sentencias
recaídas en procesos de amparo que declaran inaplicable el texto de la Ley N.º
27153 con posterioridad a la publicación de la sentencia emitida del Tribunal
Constitucional, recaída en el Expediente N.º
0009-2001-AI/TC.
-
Sentencias
recaídas en procesos de amparo que declaran inaplicable la Ley 27796, norma que
modificó la Ley N.º 27153.
-
Todos
aquellos supuestos que, sin haber sido contemplados en esta relación, originen
conflicto de competencias entre el Poder Judicial y el Ministerio de Comercio
Exterior y Turismo (MINCETUR).
Fundamentos
de la demanda: La demandante alega:
-
Que,
después de la promulgación de la legislación que regula la actividad de juegos
de casino y máquinas tragamonedas, ciertos grupos empresariales recurrieron al
Poder Judicial con el objeto de sustraerse de los alcances de dicha regulación,
principalmente mediante la interposición de procesos constitucionales de
amparo.
-
Que,
al respecto, pueden identificarse dos escenarios; el primero de ellos está
determinado por la vigencia de la Ley N.º 27153 y la declaración de
inconstitucionalidad de sus artículos 38º y 39º, así como de su primera y
segunda disposiciones transitorias, estando las demás disposiciones de la Ley
conformes a la Constitución. El segundo tiene lugar desde la vigencia del texto
que modifica la Ley N.º 27153 –Ley N.º 27796– y se caracteriza por la reiterada
jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional en procesos de amparo, la
misma que se orienta a convalidar el régimen tributario y administrativo de las
normas que regulan la actividad de juegos de casino y máquinas tragamonedas
(Expedientes. N.º 4227-2005-PA/TC, N.º 9165-2005-PA/TC, N.º 1882-2004-AA/TC, N.º
0681-2004-AA/TC, N.º 1594-2004-AA/TC, entre otros).
-
Que,
en consecuencia, pese a que las normas que regulan la actividad de juegos de
casino y máquinas tragamonedas son constitucionales, el Ministerio de Comercio
Exterior y Turismo se ha visto imposibilitado de ejecutarlas debido a que un
importante número de operadores de dicha actividad cuenta con sentencias
favorables emitidas por el Poder Judicial, que pese a ser contrarias a los
criterios emitidos por el Tribunal Constitucional, han adquirido la calidad de
cosa juzgada.
-
Que
la Ley N.° 27153 –modificada por la Ley N.° 27796–, Ley de Juegos de Casino y
Máquinas Tragamonedas, confiere a la Dirección Nacional de Turismo facultades
para autorizar, fiscalizar, supervisar, evaluar y sancionar actividades
vinculadas a la explotación de juegos de casino y máquinas tragamonedas. Ello,
en virtud de que dicha actividad económica se permite excepcionalmente, como
parte de la actividad turística en nuestro país; siendo el MINCETUR el sector
competente para llevar a cabo funciones de administración, fiscalización y
sanción en dicha materia.
-
Y
que, no obstante, el Poder Judicial viene otorgando licencias de funcionamiento
a través de sus sentencias, pese a que ello implica dejar sin efecto normas
convalidadas por el Tribunal Constitucional e, incluso, han implementado plazos
de adecuación distintos a los que la ley confiere. A ello se suma que algunos
funcionarios del Poder Ejecutivo han sido denunciados por operadores informales,
bajo el argumento de que cuentan con sentencias favorables; sin embargo, dichas
sentencias fueron emitidas sobre la base de normas que en la actualidad han
perdido vigencia y nuestro ordenamiento no contempla la aplicación ultractiva de
las normas.
2.
Contestación
de la demanda
Con fecha 30 de enero de
2007, el Presidente del Poder Judicial se apersona al proceso, contesta la
demanda y solicita que sea desestimada, por los siguientes
fundamentos:
-
Que,
de conformidad con lo establecido en la Constitución, el Código Procesal
Constitucional y las sentencias emitidas por el propio Tribunal Constitucional,
en el presente caso no se configura un supuesto de conflicto de competencias,
pues de la revisión de la demanda se desprende que lo que se pretende en este
proceso es que se lleve a cabo una nueva revisión de sentencias judiciales que
han adquirido la calidad de cosa juzgada y que son, por tanto, inmodificables,
irrevisables y de obligatorio cumplimiento.
-
Que
dichas resoluciones fueron emitidas en el marco de procesos judiciales en los
cuales el MINCETUR pudo ejercer plenamente su derecho de defensa; y, en todo
caso, aun en el supuesto de que algunos jueces hubiesen fallado en un sentido
distinto a lo establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ello
configuraría un error de juzgamiento, pasible de ser cuestionado a través de los
medios impugnatorios regulados en cada tipo de proceso y no mediante un proceso
competencial.
-
Que
no se ha arrogado indebidamente facultades; por el contrario, el Poder Judicial
se ha limitado a ejercer legítimamente el ejercicio de sus atribuciones
constitucionales de controlar jurídicamente los actos de gobierno (artículos
148° y 200°, inciso 2 de la Constitución), sin pretender, en ningún momento,
asumir la facultad de otorgar licencias de funcionamiento, puesto que resulta
evidente que dicha atribución le corresponde al Poder Ejecutivo en ejercicio de
su potestad administrativa.
-
Que
el MINCETUR atribuye al Poder Judicial haberse arrogado competencias que al
primero no le han sido atribuidas ni por la Constitución ni por las leyes
orgánicas que delimitan los ámbitos propios de los poderes del Estado, sino por
la Ley N.° 27153, norma que no forma parte del bloque de constitucionalidad
según los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional, con lo cual se
incumple lo establecido por el artículo 109° del Código Procesal Constitucional.
-
Y,
finalmente, que la independencia de los jueces en el ejercicio de su potestad
jurisdiccional no sólo constituye una garantía de los ciudadanos, sino también
un derecho que la Constitución le reconoce expresamente a cada magistrado
(artículo 139°, inciso 2), derecho que se pretende infringir mediante el proceso
constitucional incoado.
III.
MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES
El
Tribunal Constitucional estima que, para la resolución de la presente
controversia, será necesario responder las siguientes cuestiones de relevancia
constitucional:
1)
¿El
ejercicio de la función jurisdiccional, por parte del Poder Judicial, puede
afectar las competencias o atribuciones de otros poderes del Estado u órganos
constitucionales?
2)
¿Cuál
es la competencia o atribución del Poder Ejecutivo afectada ilegítimamente por
el Poder Judicial en ejercicio de la función
jurisdiccional?
IV.
FUNDAMENTOS
§1. Delimitación del petitorio de la
demanda
1.
Del
análisis de la demanda y de los demás actuados se aprecia que el demandante
pretende que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la presunta
afectación de las atribuciones constitucionales reconocidas al Poder Ejecutivo
por los artículos 118º, incisos 1 y 9, y 121º y 128º de la Constitución[2],
y, como consecuencia, (1) determine si el Poder Judicial tiene la facultad de
declarar inaplicables normas legales que regulan la actividad de juegos de
casinos y máquinas tragamonedas, cuya constitucionalidad ha sido ratificada por
el Tribunal Constitucional en reiterados pronunciamientos; y (2) declare la
nulidad de las resoluciones judiciales dictadas que contravienen dichos
pronunciamientos.
2.
No
obstante, antes de resolver la cuestión de fondo, este Colegiado considera
conveniente, en primer lugar, pronunciarse sobre las excepciones propuestas por
el demandado; y, en segundo lugar, realizar algunas consideraciones de
relevancia constitucional.
§2. Sobre las excepciones propuestas por el
demandado
3.
El
demandado, en la vista de la causa, ha propuesto las siguientes excepciones: 1)
de representación defectuosa y 2) de litispendencia.
Respecto
a la primera, alega que el demandante no ha cumplido con adjuntar el informe
técnico legal que sustente la procedencia de la demanda, tal como lo establece
el artículo 1º del Decreto Supremo 060-2006-PCM[3].
El Tribunal Constitucional no comparte este argumento, por cuanto el hecho de
que no se haya acompañado el informe técnico legal a la demanda no implica que
se haya incumplido con lo establecido en dicho dispositivo legal; por el
contrario, se aprecia claramente del Oficio N.º 424-2006-SCM-PR[4],
de fecha 3 de octubre de 2006, que, antes de interponer la presente demanda, se
han emitido los informes técnicos respectivos.
4.
Respecto
a la segunda, el demandado sostiene que existen, por lo menos, dos procesos
constitucionales de amparo pendientes de resolver en los cuales ambos poderes
del Estado son parte y por tanto con el mismo interés en el objeto respecto de la pretensión.
Sobre este argumento el Tribunal Constitucional tampoco aviene con el demandado.
No debe perderse de vista, como ya lo ha dicho este Colegiado[5]
que
si bien es cierto que el
Derecho Procesal Constitucional recurre, con frecuencia, a categorías e
instituciones primigeniamente elaboradas como parte de la Teoría General del
Proceso, es el Derecho Constitucional el que las configura y llena de contenido
constitucional. Esta posición, como es evidente, trasciende la mera cuestión de
opción académica o jurisprudencial; por el contrario, significa un
distanciamiento de aquellas posiciones positivistas del Derecho y del proceso
que han llevado a desnaturalizar la vigencia efectiva de los derechos
fundamentales, al hacer depender la eficacia de estos a la aplicación de normas
procesales autónomas científicas y neutrales. De ahí que se haya señalado que la
estrechez de un instituto procesal es dinamitada por reflexiones puntuales y
objetivas, por parte del Tribunal Constitucional a efectos de la realización de
los fines de los procesos constitucionales: garantizar la supremacía jurídica de
la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos fundamentales (artículo
II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional).
5.
Precisamente
sobre la base de esta especificidad del Derecho Procesal Constitucional es
pertinente precisar que el competencial es un proceso constitucional autónomo
respecto de otros procesos judiciales o constitucionales y, a diferencia del
proceso de amparo, está orientado predominantemente a la tutela del orden
constitucional objetivo, el cual se asienta en los principios de redistribución
territorial del poder –división
vertical– y en el de separación tanto de poderes como de órganos
constitucionales –división
horizontal–, sin que ello implique omitir la presencia de la dimensión
subjetiva. Condicionar la resolución del presente proceso competencial a lo que
se resuelva en los procesos de amparo a los que hace referencia el demandado,
implicaría que este Colegiado abdique de su función de ser el órgano encargado
del control constitucional, según establece el artículo 201º de la Constitución
y, en particular, de la tutela de los fines de los procesos constitucionales
previstos en el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional
Dilucidadas
estas cuestiones, el Tribunal Constitucional ingresará al fondo de la
controversia.
§3. Presupuestos del proceso
competencial
6.
En
sentencia anterior[6]
el Tribunal Constitucional ha señalado que, para que se verifique la presencia
de un conflicto de competencias o de atribuciones, debe concurrir un elemento
subjetivo y otro objetivo. Así, se ha señalado que el elemento subjetivo implica
que los sujetos
involucrados en el conflicto cuenten con legitimidad para obrar, siendo estos
los órganos constitucionales, poderes del Estado y gobiernos locales o
regionales por expresa disposición hoy del art. 109 del Código Procesal
Constitucional. Es decir, se trata
de un caso de legitimidad especial.
7.
Mientras que, de acuerdo al
elemento objetivo, la materia del conflicto debe tener una dimensión
constitucional, es decir, deberá tratarse de competencias o atribuciones
derivadas de la Carta Fundamental o, prima facie, de las leyes orgánicas
respectivas, quedando, de este modo, fuera de la competencia de este Tribunal
cualquier conflicto de materia administrativa o de otra índole, ya sea porque no
existe coincidencia de sujetos o porque se advierte falta de materia
constitucional. Se reconoce, así, una reserva de jurisdicción constitucional de
los conflictos de competencia a favor del Tribunal
Constitucional.
8.
En
el caso de autos el elemento subjetivo se configura plenamente pues se trata de
dos Poderes del Estado cuya legitimación para actuar dentro de un proceso
competencial viene reconocida directamente por la Constitución (artículo 200º,
inciso 3) y por el artículo 109º del Código Procesal Constitucional, según el
cual
“(...)
el Tribunal
Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o
atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas
que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos
constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y que opongan: (...)
3) A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos
constitucionales, o a éstos entre sí (...)”.
9.
En lo que toca al elemento
objetivo, el demandante señala que las atribuciones afectadas por el Poder
Judicial son las previstas en los artículos 118º, incisos 1 y 9, y 121º y 128º
de la Constitución. Frente a tal aserto, el demandado estima que no existe un
conflicto de naturaleza constitucional por dos razones: 1) porque es evidente
que las atribuciones previstas a favor del Poder Ejecutivo en las disposiciones
constitucionales antes mencionadas no precisan ser reconocidas a través de un
proceso competencial; 2) porque el supuesto conflicto se daría en virtud a una
ley ordinaria y no a una de naturaleza constitucional o ley orgánica.
10. El Tribunal Constitucional
disiente de las afirmaciones del demandado. De primera intención debe recalcarse
que la jurisprudencia de este Colegiado distingue entre conflicto constitucional
de competencias y conflicto constitucional de atribuciones. Así, mientras el
primero está relacionado con el gobierno nacional, los gobiernos regionales y
los gobiernos locales (de acuerdo con los artículos 191°, 192° y 197° de la
Constitución, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Orgánica de
Municipalidades y Ley de Bases de la Descentralización), el segundo tiene que
ver con las posibilidades jurídicas de actuación que la Constitución y las
normas que la desarrollan confieren a los poderes del Estado y a los órganos
constitucionales[7].
11. La comprobación de la
presencia del elemento objetivo en el proceso competencial, si bien tiene como
punto de partida lo que las partes del proceso señalan, le corresponde al
Tribunal Constitucional dada su condición de instancia suprema y única de
resolución de los conflictos constitucionales de competencias y de conflictos
constitucionales de atribuciones. Por ello si bien el demandante hace mención a
las atribuciones del MINCETUR previstas en las Leyes 27153 y 27796, que regulan
la explotación de los Juegos de Casino y Máquinas tragamonedas, el Tribunal
Constitucional aprecia que, en estricto, el conflicto constitucional gira en
torno a las atribuciones previstas en el artículo 118º, incisos 1 y 9 de la
Constitución.
§4. Atribuciones constitucionales y ejercicio
de la función jurisdiccional
12. La determinación
de los elementos objetivo y subjetivo en el presente proceso competencial no
significa, de por sí, que exista una afectación de las atribuciones reconocidas
al Poder Ejecutivo por el citado artículo 118°, incisos 1 y 9 de la
Constitución. Necesario es, primero, determinar, de manera general, si
el
ejercicio de la función jurisdiccional, por parte del Poder Judicial, puede
afectar las atribuciones de otros poderes del Estado u órganos constitucionales;
y, en el supuesto afirmativo, esclarecer si, en el presente caso, el
ejercicio de la función jurisdiccional, por parte del Poder Judicial, afecta las
atribuciones del Poder Ejecutivo –más específicamente, del
MINCETUR-.
13. En cuanto a
lo primero cabe señalar que la Constitución prevé que “[l]a potestad de
administrar justicia emana del Pueblo y se ejerce por el Poder Judicial, a
través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes”
(artículo 138º de la Constitución). Esta disposición concuerda con lo
establecido en el artículo 45º de la Norma Suprema; y ello es así porque uno de
los principios fundantes de todo Estado Constitucional de Derecho es aquél según
el cual el poder del Estado emana del Pueblo, aunque es bueno siempre reiterar
que el ejercicio de ese poder se realiza dentro de las limitaciones y
responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen.
14. La potestad
de impartir justicia por el Poder
Judicial le ha sido asignada por la
Constitución, por la voluntad popular, aun cuando los jueces no sean elegidos
directamente por medio de sufragio directo –salvo los jueces de paz, que son
designados por elección popular (artículo 152º de la Constitución)–. Sin embargo
el ejercicio de dicha facultad requiere que se realice dentro de un marco de
observancia y plenario respeto de los derechos fundamentales, de los principios
y valores constitucionales y de las atribuciones de otros poderes u órganos
constitucionales del Estado.
15. Uno de esos principios constitucionales que el Poder Judicial debe respetar, como todo Poder del Estado y todo órgano constitucional, es el de separación del poder, reconocido en el artículo 43° de la Constitución. Este principio no debe ser entendido en su concepción clásica, esto es, en el sentido que establece una separación tajante y sin relaciones entre los distintos poderes del Estado; por el contrario, exige que se le conciba, por un lado, como control y balance entre los poderes del Estado –checks and balances of powers– y, por otro, como coordinación y cooperación entre ellos. Esto explica el hecho de que si bien la Constitución establece que ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones (artículo 138º inciso 2), dimana de ella también la prescripción de que el Poder Judicial no ha de turbar, ilegítimamente, el ejercicio de las atribuciones de otros poderes del Estado.
16. En tal línea puede predicarse entonces que así como la atribución de ejercer la potestad legislativa está reservada al Poder Legislativo –motivo por el cual puede oponer su reserva de ley a los actos administrativos y resoluciones judiciales que la invadan–, por igual razón la jurisdicción judicial no puede sustituir a los actos administrativos y a los actos de gobierno del Poder Ejecutivo. Esto, como es evidente, no impide que el Poder Judicial ejerza su atribución constitucional de impartir justicia, lo que se configura también como una reserva jurisdiccional inmune a los actos políticos; esta indemnidad, no obstante, no ocurre frente a la jurisdicción constitucional, a tenor del artículo 202º, inciso 3 de la Constitución, pues ella es la encargada de examinar los conflictos de competencia y atribuciones, a fin de que no se produzcan superposiciones o menoscabos de las atribuciones constitucionales entre los poderes del Estado.
17. En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se ha distinguido, hasta ahora, tres clases de conflictos de competencias. Mientras el conflicto constitucional positivo se produce cuando dos o más poderes del Estado u órganos constitucionales se disputan, entre sí, una competencia o atribución constitucional, el conflicto constitucional negativo se da cuando dos o más poderes del Estado u órganos constitucionales se niegan a asumir una competencia o atribución constitucional.
18. Junto a ellos se ha advertido también el conflicto por omisión en cumplimiento de acto obligatorio, que se configura cuando un órgano omite llevar a cabo una actuación desconociendo las competencias o atribuciones constitucionales reconocidas a otro poder del Estado u órgano constitucional, a la par que las afecta. En éste no se trata, pues, de la disputa por titularizar o no una misma competencia o atribución, sino de la que se suscita cuando, sin reclamar competencia para sí, un órgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el debido ejercicio de las competencias o atribuciones constitucionales de otro[8].
19. Esta reseña no agota el catálogo de las formas en las que puede manifestarse un conflicto constitucional. En efecto, más allá de lo previsto en el artículo 110º del Código Procesal Constitucional,
en
los conflictos de atribuciones entre poderes del Estado, el recurrente puede
aducir que sus atribuciones son perturbadas por un acto o comportamiento que se
considere ilegítimo del demandado y que le ocasione un perjuicio, o bien por
interferir en su esfera de competencias, o por impedir ejercitar atribuciones
propias, o por obstaculizar la eficacia de sus actos, o turbar su independencia
como poder del Estado[9].
20. En
este tipo de conflicto podemos encontrar que en el ejercicio de su función
jurisdiccional el Poder Judicial afecte las atribuciones que la Constitución
reconoce a otros poderes del Estado u órganos constitucionales. Tal situación ha
sido también prevista en la doctrina, precisándose que
serían
competencia de la Corte aquellos
conflictos relativos a atribuciones jurisdiccionales, producidos cuando un poder
del Estado considera que un órgano jurisdiccional pretende definir una relación
de la que se deriva una lesión a su esfera de atribuciones. En ese sentido,
estaría incluida no sólo la casación y la magistratura ordinaria, sino también
las jurisdicciones especiales[10].
Sería
así en el supuesto que el Poder Judicial pretendiese perturbar la facultad del
Congreso de la República de indagar, a través de las comisiones de investigación
o de cualquier otra comisión dotada de tal facultad, de acuerdo con el artículo
97º y 139º inciso 2 de la Constitución, o también si interfiriese en las
atribuciones que la Constitución (artículo 118º) le reconoce al Poder Ejecutivo.
21. En
estos casos, es evidente que el conflicto de atribuciones no se configura como
una disputa
por una competencia o atribución entre poderes del Estado u órganos
constitucionales –conflicto
constitucional positivo–, como una negativa a asumir competencias o
atribuciones –conflicto constitucional
negativo–, o como un conflicto
por omisión en cumplimiento de acto obligatorio; antes bien,
“el conflicto de
atribuciones entre poderes puede surgir también por el hecho de que un poder,
sin invadir la esfera de competencias de otro poder, por el modo ilegítimo en
que obra en la esfera de sus competencias, turbe su actividad y le impida
desarrollar, en todo o en parte, la actividad que le compete”[11].
22. Se trata aquí
de un tipo de conflicto que se ha venido a denominar como conflicto constitucional por menoscabo de
atribuciones constitucionales. Puede este clasificarse en: a)
conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto; b) conflicto
constitucional por menoscabo de interferencia; y, c) conflicto
constitucional por menoscabo de omisión. En el conflicto constitucional
por menoscabo en sentido estricto,
cada órgano constitucional conoce perfectamente cuál es su competencia. Sin
embargo, uno de ellos lleva a cabo un indebido o prohibido ejercicio de la
competencia que le corresponde, lo que repercute sobre el ámbito del que es
titular el otro órgano constitucional.
En
el conflicto constitucional por menoscabo de interferencia, las competencias de los
órganos constitucionales están enlazadas a tal punto que uno de ellos no puede
ejercer la suya sino tiene la cooperación o la actuación de la competencia que
le pertenece al otro. En el conflicto constitucional por menoscabo de omisión, uno de los órganos omite
ejercer su competencia produciéndose, como consecuencia de ello, una atrofia o
imposibilidad de ejercicio de la competencia del otro órgano constitucional,
solo que, en este caso, la omisión funcional no es condición indispensable para
el ejercicio de la competencia o atribución del otro órgano constitucional.
23. Es por ello, que el Tribunal Constitucional precisa, a través de la presente sentencia, que también cabe hablar, dentro de los tipos de conflictos de competencia y de atribuciones, de un conflicto constitucional por menoscabo, según el cual, junto a la configuración subjetiva se añade otra, objetiva, más amplia, que atañe no sólo a la titularidad o pertenencia de la competencia, sino al modo como, sustancial y procesalmente, ésta se ejerce. En tal supuesto, lo que es materia de controversia es el hecho de cómo una atribución -cuya titularidad no se discute- está siendo ejercitada; siempre que en la ilegítima modalidad del ejercicio pueda ser derivada, una lesión del ámbito de las atribuciones constitucionales ajenas, un impedimento o un menoscabo, tal como también lo reconoce la doctrina constitucional atinente[12].
§5. Análisis del caso concreto
24. Habiéndose
determinado, en abstracto, la posibilidad de que el ejercicio de la función
jurisdiccional por parte del Poder Judicial genere un conflicto constitucional
por menoscabo de atribuciones, corresponde plantear la siguiente cuestión: ¿el
ejercicio de la función jurisdiccional del Poder Judicial, en el presente caso,
afecta las atribuciones del Poder Ejecutivo previstas en el artículo 118º,
inciso 1 y 9 de la Constitución?
25. Al respecto,
el demandante sostiene que el Poder Judicial, a través de sus diferentes
instancias, viene adoptando decisiones que afectan las esferas de las
competencias y atribuciones del Poder Ejecutivo, específicamente del MINCETUR[13].
Por su parte, el demandado afirma que no ha adoptado decisiones que lesionen las
atribuciones del MINCETUR, que su actuación ha sido la de dar solución a un
conflicto intersubjetivo suscitado en cada caso particular, donde el MINCETUR
salió desfavorecido, lo cual en modo alguno puede afectar sus competencias y
atribuciones[14].
26. A
juicio del Tribunal Constitucional, en el presente caso se configura un conflicto de atribuciones por
menoscabo, en el cual el Poder Judicial, a través del ejercicio de su
función jurisdiccional, ilegítimo, como habrá de verse, ha producido un
detrimento en las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo, tales como
la de cumplir y hacer cumplir las leyes (artículo 118º, inciso 1) y cumplir y
hacer cumplir las sentencias y resoluciones jurisdiccionales (artículo 118º,
inciso 9); ello mediante el pronunciamiento estimatorio de sendas demandas de
amparo y de cumplimiento, tal como consta en autos de fojas 27 a 302.
27. En
el presente caso, dada la peculiar configuración de este tipo de conflicto, no
cabe recurrir al test de la
competencia, pues no está en juego la determinación de la titularidad de
atribuciones de un poder u órgano constitucional del Estado. En todo caso, el
principio de jerarquía (de las sentencias del Tribunal Constitucional con
respecto a las resoluciones del Poder Judicial en materia de los procesos
constitucionales) es el que se muestra como el más idóneo para determinar la
legitimidad de los actos jurisdiccionales que estarían menoscabando algunas de
las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo.
28. Esto,
conviene enfatizar, no convierte al Tribunal Constitucional en parte en el
presente proceso constitucional, ni tampoco comporta la sustitución de las
facultades y deberes que, como parte legitimada, le corresponden al Poder
Ejecutivo. La consideración de las sentencias y de los precedentes vinculantes
como parámetro de legitimidad y validez constitucionales de las resoluciones del
Poder Judicial, por tanto, no compromete ni pone en cuestión la imparcialidad e
independencia de este Colegiado, ni tampoco su condición de instancia única y
suprema de resolución de los procesos de conflicto de competencias o de
atribuciones, tal como dispone el artículo 202º, inciso 3 de la
Constitución.
5.1. Afectación de la atribución
constitucional del Poder Ejecutivo de cumplir y hacer cumplir las leyes
29. Es cierto, como ya se ha señalado supra, que la Constitución (artículo 138º) reconoce al Poder Judicial la atribución de ejercer la función jurisdiccional. Pero no se puede negar que dicho ejercicio, para que sea constitucionalmente legítimo, debe estar dentro del marco constitucional establecido. Dicho esto cabe precisar que el Congreso de la República había dictado la Ley 27153, que regula la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas.
30. Esta
Ley fue cuestionada en su conformidad con la Ley Fundamental a través de una
demanda de inconstitucionalidad[15].
El Tribunal Constitucional declaró fundada en parte la demanda y, con ello, la
inconstitucionalidad de los artículos 38º, inciso 1, 39º, Primera y Segunda
Disposición Transitoria y, por conexidad, el artículo 1º de la Ley 27232,
refrendando la constitucionalidad de sus demás disposiciones. Esta sentencia,
posteriormente, mereció la intervención del legislador a través de la Ley 27796,
a fin de proveerla de la conformidad reclamada.
31. El Tribunal Constitucional, en dicha sentencia, estableció un precedente vinculante[16], cuyo tenor es el siguiente:
al haberse confirmado la
constitucionalidad del artículo 17º, y la Tercera y Décima Disposiciones
Transitorias de la Ley N.º 27796; de la Tercera Disposición Complementaria y
Final del Decreto Supremo N.º 009-2002/MINCETUR; de la Primera, Segunda y
Tercera Disposiciones Finales de la Resolución de Superintendencia N.º
014-2003/SUNAT, y de la Resolución de Superintendencia N.º 052-2003/SUNAT, en
aplicación del primer párrafo del artículo VI del Código Procesal Constitucional
–que resulta también de aplicación en aquellos casos en los que este Colegiado
desestima la solicitud de ejercer el control difuso contra norma, por no
encontrar en ella vicio alguno de inconstitucionalidad–, dichos preceptos
resultan de plena aplicación en todo tipo de procesos, quedando proscrita su
inaplicación por parte de los jueces en ejercicio del control difuso de
constitucionalidad de las normas.
44. Ordena a todos los
poderes públicos y, en particular, a las Cortes Judiciales del país, bajo
responsabilidad, cumplir en sus propios términos lo resuelto por este Tribunal
en materia del impuesto a la explotación de los juegos de casino y máquinas
tragamonedas.
32. Siendo
así, al Poder Ejecutivo le corresponde ejercer su atribución constitucional de
hacer cumplir, efectivamente, la Ley 27153, modificada por la Ley 27796. Es
verdad que la Constitución ha establecido que todos tenemos el deber de respetar,
cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación
(artículo 38º), pero es igualmente cierto que la atribución constitucional de
hacer cumplir las leyes es una facultad que la Constitución le ha reservado de
manera exclusiva, pero no excluyente, al Poder Ejecutivo. Por lo que ningún
poder del Estado, órgano constitucional o particular puede afectar esta
atribución constitucional.
33. La
potestad del Poder Ejecutivo de exigir el cumplimiento de la ley antes
mencionada es indiscutible, no sólo porque tal atribución le viene dada,
inequívocamente, por la Constitución, sino también porque la comentada es una
norma vinculada con aspectos tributarios cuyo ámbito de regulación desborda el
plano de mera legalidad y repercute en diversos aspectos fijados por el orden
constitucional, tales como la salud pública, la moral y la seguridad pública. En
efecto, la finalidad de la Ley 27153 (artículo 1º) es
“regular
la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas a fin de proteger
a la ciudadanía de posibles perjuicios o daños que afecten la moral, la salud y
seguridad pública; así como promover el turismo receptivo; y establecer el
impuesto a los juegos de casino y de máquinas tragamonedas”.
34. Esta
atribución constitucional del Poder Ejecutivo se ve reforzada por la propia Ley
27153, modificada por la Ley 27796, la cual prevé que su cumplimiento se encarga
(artículo 24º) a la Dirección Nacional de Turismo –entidad adscrita al MINCETUR
y, finalmente, al Poder Ejecutivo–, previsión que se despliega en las facultades
de autorizar, fiscalizar, supervisar e imponer sanciones en el ámbito de la
explotación de juegos de casino y máquinas tragamonedas. De ahí que la
estimación, ilegítima, de las demandas de amparo y de cumplimiento por parte del
Poder Judicial, en el ejercicio de su función jurisdiccional, comporta un
menoscabo de la atribución del Poder Ejecutivo para cumplir y hacer cumplir las
leyes que la Constitución le reconoce.
5.2. La afectación de la atribución
constitucional del Poder Ejecutivo de cumplir y hacer cumplir las resoluciones y
sentencias de los órganos jurisdiccionales
35. En
cuanto a la atribución constitucional de cumplir y hacer cumplir la sentencias y
resoluciones de los órganos jurisdiccionales, en el Poder Ejecutivo reposa la
obligación de hacer cumplir la sentencia del Tribunal Constitucional
009-2001-AI/TC y el precedente vinculante establecido en la sentencia
4227-2005-AA/TC, tal como expresamente lo prevé el artículo 118º, inciso 9 de la
Constitución. Sin embargo, esta atribución, al igual que la prevista en el
artículo 118º, inciso 1, se ha visto menguada por la inconstitucional tutela de
determinadas demandas de amparo y de cumplimiento por parte de algunos jueces
del Poder Judicial, en abierto desconocimiento de la eficacia normativa de las
sentencias constitucionales emitidas.
36. Así,
respecto a la sentencia 009-2001-AI/TC, es de provecho resaltar que si la
Constitución reconoce al Tribunal Constitucional como el órgano de control de la
Constitución y de la constitucionalidad de las leyes (artículo 201º) y le ha
reservado la posición de ser, en algunos procesos constitucionales, instancia
final de fallo y, en otros, instancia única (artículo 202º), entonces sus
sentencias no pueden ser desconocidas por los demás poderes u órganos
constitucionales del Estado e, incluso, por los particulares.
37. Particularmente, las sentencias que recaen en los procesos de inconstitucionalidad tienen efectos erga omnes, fuerza vinculante y calidad de cosa juzgada. Por ello, la interpretación que realiza el Tribunal Constitucional prevalece sobre cualquier otra; es decir, se impone a la interpretación que puedan realizar otros poderes del Estado, órganos constitucionales e incluso los particulares, si se parte de la premisa jurídica de la pluralidad de intérpretes de la Constitución. Tal como lo ha establecido este Colegiado en resolución anterior,
la Constitución debe ser
interpretada desde una concepción pluralista, la cual debe proyectar sus
consecuencias en el derecho procesal constitucional. Una consecuencia de ello es
la apertura del proceso constitucional a la pluralidad de “partícipes” en la
interpretación del texto supra. La
apertura del proceso constitucional a una pluralidad de intérpretes de la
Constitución optimiza un enriquecimiento de los puntos de vista que el Tribunal
Constitucional, en cuanto supremo intérprete de la Constitución, ha de
considerar para examinar un proceso de inconstitucionalidad[17].
38. De otro lado, el control
constitucional de las leyes, más allá del examen de compatibilidad, formal o
material, de una ley con la Constitución, cumple también otras funciones
trascendentales para un Estado constitucional de Derecho. Particularmente es
pertinente poner de relieve la función
pacificadora y ordenadora del Tribunal Constitucional, según la cual, las
sentencias que éste expida y queden firmes, considerando su posición de
instancia única en el control abstracto de constitucionalidad, son irrecurribles
en el orden jurídico
interno, de conformidad con el artículo 205º de la Constitución Política del
Perú y, en ese sentido, deben ser actuadas en sus propios términos por todos
los poderes públicos y, singularmente, por los órganos de la jurisdicción
ordinaria. Pero, al mismo tiempo, constituye cosa juzgada material,
impidiendo que la misma controversia constitucional pueda proponerse nuevamente,
poniéndose así en cuestión la función pacificadora de restablecer el orden
jurídico constitucional asignada a este Tribunal, al mismo tiempo que los
principios de seguridad y certeza jurídicas[18]
(subrayado agregado).
39. Debe puntualizarse, asimismo, que las sentencias de inconstitucionalidad de una norma legal emitidas por el Tribunal Constitucional tienen una triple identidad: fuerza de ley, cosa juzgada y vinculan a todos los poderes públicos. La afirmación de que la sentencia de inconstitucionalidad de una ley, por su carácter de cosa juzgada, tiene efectos vinculantes u obligatorios para los poderes públicos, se deriva del carácter general que produce los efectos derogatorios de su sentencia. Ello se refrenda con la Constitución (artículo 204°), que señala que
«la sentencia del Tribunal
que declara la inconstitucionalidad de una norma se publica en el diario
oficial. Al día siguiente de la publicación dicha norma queda sin efecto».
y con el artículo 82º del Código Procesal Constitucional, que dispone que
“Las sentencias del Tribunal
Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad (...) vinculan a todos los poderes
públicos”.
40. Esto quiere decir que el carácter vinculante de las sentencias del Tribunal Constitucional genera consecuencias que van más allá de los efectos de la cosa juzgada formal, toda vez que su observancia es no sólo para las partes del proceso, sino también para los poderes y órganos constitucionales y para los casos futuros similares, debido a lo dispuesto en el fallo de la sentencia y también a sus fundamentos y consideraciones -ratio decidendi-. Ya en sentencia anterior, el Tribunal ha señalado que
las sentencias no sólo comprenden el fallo (o parte dispositiva), sino que lo más trascendente en un Tribunal que suele identificarse como “supremo intérprete de la Constitución” (art. 1.º de la LOTC), son precisamente las “interpretaciones” que se ubican en la parte de la justificación del fallo. Como se ha observado, dentro de la motivación hay que ubicar la denominada ratio decidendi -o “hilo lógico” del razonamiento de los jueces- , que comprende en los sistemas del common law tanto el principio de derecho como el hecho relevante considerado por el Juez (holding), como también las denominadas obiter dicta o razones subsidiarias. Son las razones decisivas para el caso las que vinculan, mas no las consideraciones tangenciales o de aggiornamento (obiter dicta)[19].
41. Es necesario precisar, por ello, que las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional vinculan, en el marco de un proceso de inconstitucionalidad, no sólo respecto al decisum o fallo de la sentencia sino también respecto a los argumentos -ratio decidendi- que constituyen su fundamentación[20]. Y es que, a diferencia de los obiter dicta -que pueden ser considerados como criterios auxiliares o complementarios-, la ratio decidendi constituye, finalmente, la plasmación o concreción de la actividad interpretativa del Tribunal Constitucional y, dada su estrecha vinculación con el decisum, adquiere también, al igual que éste, fuerza vinculante para los tribunales y jueces ordinarios, tanto si se declara la inconstitucionalidad de la norma como si, por el fondo, se la desestima[21].
42. Es por ello que el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional establece que
(...) Los Jueces no pueden
dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un
proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular. Los Jueces
interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos
según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación
de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal
Constitucional.
De igual modo, el artículo
VII precisa que
Las
sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa
juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia,
precisando el extremo de su efecto normativo. Cuando el Tribunal Constitucional
resuelva apartándose del precedente, debe expresar los fundamentos de hecho y de
derecho que sustentan la sentencia y las razones por las cuales se aparta del
precedente.
43. Como consecuencia lógica de ello, los tribunales y jueces ordinarios no pueden contradecir ni desvincularse de las sentencias del Tribunal Constitucional, bajo riesgo de vulnerar no sólo los principios de supremacía y fuerza normativa de la Constitución, sino también el principio de unidad, inherente a todo ordenamiento jurídico. Aún más, si así fuera se habría producido un efecto funesto: la subversión del ordenamiento constitucional en su totalidad, por la introducción de elementos de anarquía en las relaciones entre el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial.
44. Es importante enfatizar que, frente a la fuerza vinculante de las sentencias dictadas dentro del control abstracto de las normas, los jueces ordinarios no pueden recurrir a la autonomía (artículo 138° de la Constitución) y a la independencia (artículo 139°, inciso 2) que la Constitución les reconoce para desenlazarse de ella. Porque si bien es verdad que la Constitución reconoce al Poder Judicial autonomía e independencia, esto no significa que le haya conferido condición de autarquía. Autonomía no es autarquía[22]. Y es que, en un Estado Constitucional Democrático, los poderes constituidos no están por encima de la Constitución, sino que están sometidos a ella.
45. Por ello, cuando el Poder Judicial aduce autonomía e independencia para justificar su desvinculación de las sentencias del Tribunal Constitucional, en realidad con ello no sólo está poniendo en cuestión tales ejecutorias, sino que también se está desligando de la Constitución misma, al ser aquellas, finalmente, una concreción de ésta. Es también importante recordar, respecto a la pretextada independencia, que, como toda atribución constitucional, está sujeta a límites o, lo que es lo mismo, no puede interpretarse en términos absolutos.
46. El juez ordinario no puede ampararse en su independencia para desvincularse de las sentencias del Tribunal Constitucional, pues ello significaría, en último término, una vulneración de la propia Constitución. Ello pone en evidencia, además, los límites constitucionales de la facultad de ejercer el control difuso que reconoce el artículo 138º de la Constitución. En definitiva, uno de los límites del ejercicio del control difuso judicial lo constituyen las sentencias y los precedentes vinculantes de este Colegiado, pues tal como se ha señalado anteriormente
al momento de evaluar si les corresponde ejercer el poder-deber de aplicar el control difuso contra una determinada ley (artículo 138 de la Constitución), todos los jueces y magistrados del Poder Judicial, bajo las responsabilidades de ley, se encuentran en la obligación de observar las interpretaciones realizadas por el Tribunal Constitucional que tengan conexión manifiesta con el asunto (...)[23].
47. De ahí que sea necesario precisar que la incardinación de la independencia del juez, dentro del ordenamiento constitucional, exige entenderla, necesariamente, en conexión con otros principios y bienes que la Constitución tutela; su desconexión con la interpretación de la Constitución que haya realizado el Tribunal Constitucional, por tanto, resultaría claramente inadmisible y supondría una indudable violación de la supremacía jurídica constitucional. Y ello porque la calificación de última ratio de lo que es o no constitucional radica en el Tribunal Constitucional, como supremo intérprete de la Constitución.
48. De otro lado, en cuanto al incumplimiento del precedente vinculante dictado en la sentencia 4227-2005-AA/TC, es menester indicar que también se ha afectado la atribución constitucional del Poder Ejecutivo de cumplir y hacer cumplir las resoluciones de los órganos jurisdiccionales, tal como lo señala la Constitución en su artículo 118º, inciso 1. En este caso, la ilegitimidad constitucional de la estimación de las demandas de amparo y de cumplimiento por parte del Poder Judicial, en detrimento del Poder Ejecutivo, es aún más notoria.
49. En efecto, el Tribunal Constitucional, tal como lo señala en el propio precedente, ya había advertido que
en sede judicial se vienen dictando sentencias –que han adquirido la calidad de firmes– en materia del impuesto a la explotación de los juegos de casino y máquinas tragamonedas, que infringen el segundo párrafo del artículo VI del Código Procesal Constitucional y la Primera Disposición General de la Ley Orgánica de este Tribunal, en virtud de los cuales los jueces y tribunales tienen la obligación de interpretar y aplicar las leyes y toda norma con rango de ley, y los reglamentos respectivos, según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por este Colegiado en todo tipo de procesos, bajo responsabilidad[24]